BOT (Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao) là một trong nhiều hình thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), có mặt trong mọi lĩnh vực, đang bộc lộ nhiều bất cập. Thực tế này đặt ra câu hỏi BOT là chính sách quốc gia hay chính sách ngành? Nếu là chính sách quốc gia BOT phải được đem ra bàn thảo tại Quốc hội trong tháng 10 tới.

BOT: Chinh sach quoc gia hay chinh sach nganh? - Anh 1

Tại Việt Nam, hầu hết các dự án BOT đều được ngân hàng thương mại tài trợ vốn.

Sự sáng tạo kém phẩm chất

Nhiều chuyên gia về pháp luật, kinh tế cho rằng, chính sách về BOT ở Việt Nam hiện nay mới chỉ là chính sách ngành, bởi nó chưa được Quốc hội bàn bạc, thảo luận một cách rõ ràng, chính thống. Điều này cũng lý giải vì sao chính sách về BOT của Việt Nam so với thế giới còn mang tính đơn giản, phiến diện, thiếu bài bản và không mang đúng bản chất nguyên thủy vốn có.

Theo Luật sư Nguyễn Tiến Lập - Trung tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam (VIAC), BOT ở Việt Nam ngay từ định nghĩa đã không lột tả được bản chất của BOT khởi thủy. Năm 1992, nước Anh khởi xướng ở phương Tây chính sách sáng kiến tài chính tư nhân với mục đích bù đắp thâm hụt ngân sách và hạn chế gia tăng nợ công trước vấn đề đầu tư cơ sở hạ tầng gặp rất nhiều khó khăn về tài chính trong khi Chính phủ bị quản lý ngặt nghèo về trần nợ công, không thể tăng trần nợ công.

Nói cách khác, việc khởi xướng này không chỉ đơn giản xuất phát từ vấn đề tài chính, thiếu tiền, mà quan trọng và là nguyên tắc số 1, Chính phủ không thể chi tiêu vô tội vạ, không thể gia tăng nợ công mãi. Chính vì vậy, người ta buộc phải coi tài chính tư nhân là nguồn tài chính bổ sung để phát triển hạ tầng, dễ huy động, dựa trên cơ chế tài trợ dự án thay vì tài trợ cho Cty hay tổ chức.

Từ đó, BOT theo định nghĩa chung của quốc tế, là một cơ chế hợp tác trong đó có một tổ chức tư nhân thực hiện tài trợ (cung cấp vốn), xây dựng, quản lý và vận hành một dự án để đổi lại bằng sự cam kết về dòng thanh toán trực tiếp từ Chính phủ hoặc gián tiếp từ người sử dụng cho toàn bộ đời dự án hoặc trong một thời hạn nhất định, xác định trước.

Tuy nhiên, tại Việt Nam, trong Nghị định 15/2015/CP-NĐ ban hành ngày 14/2/2015 của Chính phủ, định nghĩa về BOT khá đơn giản. Theo đó, BOT là hình thức đầu tư trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng, sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời gian nhất định, hết thời hạn nhà đầu tư chuyển giao công trình cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Từ định nghĩa đơn giản này, việc coi PPP nói chung cũng như BOT nói riêng là một giải pháp chính sách hay giải pháp phát triển đều dẫn đến sự lệch lạc, tạo ra những sản phẩm kém phẩm chất.

Thứ nhất, chúng ta nói sử dụng vốn tư nhân nhưng lại không phải vậy khi mà hầu hết các dự án BOT đều được ngân hàng thương mại tài trợ vốn.

Thứ hai, các quốc gia thông thường sử dụng hình thức PPP, BOT để nhằm mục đích có thêm nguồn tài chính, tranh thủ công nghệ, trình độ quản lý tốt hơn của tư nhân để phát triển nhanh kết cấu hạ tầng có chất lượng, giảm áp lực và trách nhiệm giải trình trực tiếp của Chính phủ, chuyển rủi ro dự án sang khu vực tư nhân. Vậy Chính phủ Việt Nam đã đạt được bao nhiêu phần trăm mục đích?

Thứ ba, trong khi Việt Nam vẫn còn loay hoay với việc coi PPP, BOT là chính sách quốc gia hay chính sách ngành thì trên thế giới đã xuất hiện tư tưởng mới, PPP giờ đây được điền thêm một yếu tố nữa là PPCP – mô hình đối tác công tư cộng đồng. Có nghĩa tư nhân không chỉ nghĩ đến lợi nhuận mà phải đóng góp cho phát triển, phải chia sẻ các vấn đề phát triển cùng Chính phủ, cộng đồng. Trong khi ở Việt Nam, rõ ràng lợi ích của nhà đầu tư luôn được bảo đảm, nhưng lợi ích của Chính phủ và người dân đang là dấu hỏi lớn.

Có cần PPP, BOT?

Theo hãng tin Bloomberg, mặc dù có quy mô nền kinh tế chưa lớn, nhưng Việt Nam là một trong những nước có tỷ lệ chi đầu tư phát triển hạ tầng cao nhất châu Á, khoảng 5,7% GDP. Với mức đầu tư này, Ngân hàng phát triển châu Á đánh giá Việt Nam chỉ đứng sau Trung Quốc (6,8% GDP), các nước Indonesia và Philippines (dưới 3% GDP) và Malaysia, Thái Lan (chưa tới 2%).

Cũng theo Bloomberg, Việt Nam cần khoảng 480 tỷ USD đầu tư cho phát triển hạ tầng đến năm 2020. Và theo chỉ đạo của Thủ tướng Nguyễn Xuân Phúc tại buổi làm việc với Bộ Giao thông Vận tải sáng 16/3/2017, Bộ Giao thông Vận tải phải đẩy nhanh kế hoạch thu hút đầu tư cho cơ sở hạ tầng do ngân sách Nhà nước chỉ đáp ứng được 1/3 nhu cầu tài chính.

Luật sư Nguyễn Tiến Lập cho biết, kết quả khảo sát hiệu quả của các dự án PPP đang vận hành trên toàn cầu cho thấy 43% không đạt hiệu quả như đã cam kết trong hợp đồng của Chính phủ. Do vậy, từ năm 2000 trở lại đây, hình thức PPP đã chững lại ở các nước phát triển, nhưng nó vẫn tiếp tục được coi trọng và khuyến khích tại các nước đang phát triển.

Như vậy, có thể thấy PPP, BOT cần cho các nước đang phát triển như Việt Nam. Vậy thế giới làm thế nào với các dự án PPP, BOT? Luật sư Nguyễn Tiến Lập cho biết, bao giờ cũng thế, khi Chính phủ quyết định làm dự án PPP, BOT, phải có bài toán so sánh, giải trình rõ ràng. Nếu dự án sử dụng đầu tư công thì thế nào? Nếu đầu tư công không có hiệu quả bằng PPP thì người ta mới làm theo hình thức PPP. Tuy nhiên, phải xác định rõ việc chuyển giao rủi ro, chi phí theo đời dự án, các yếu tố về sáng tạo, hiệu quả, hiệu suất sử dụng tài sản.

Những bất lợi của PPP đều được cân nhắc như: Chi phí giao dịch tăng, đàm phán lại hợp đồng và sự cứu trợ từ Chính phủ khi dự án gặp khó khăn. Sau đó phải đánh giá, tác động về kinh tế, tác động về xã hội và tác động về môi trường của dự án.

Và cuối cùng là trách nhiệm giải trình phải được khẳng định. Bao giờ cũng có đề xuất từ Bộ chuyên ngành, sau đó đến Bộ Tài chính là cơ quan phê duyệt và chịu trách nhiệm về đầu tư công, và tiếp theo là cơ quan chuyên trách về PPP thẩm định, cuối cùng mới trình Chính phủ. Với những dự án quan trọng phải trình Quốc hội.

Nói về các dự án BOT giao thông, Tiến sĩ Nguyễn Sỹ Dũng - nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội thẳng thắn nhận định, cần phải xử lý sớm vấn đề về BOT giao thông, nếu không bất ổn xã hội sẽ xảy ra vì sức chịu đựng của người dân có hạn. Rõ ràng, trong lợi ích của nhà đầu tư có lợi ích của người dân, lợi ích của đất nước, lợi ích của nền kinh tế. Do đó, mức thu như thế nào, thời gian thu trong bao lâu để nền kinh tế có đủ năng lực cạnh tranh, người dân bảo đảm được cuộc sống, cần được cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng.

Ông Nguyễn Sỹ Dũng cũng cho rằng, trước hết phải có những phiên tranh luận của Quốc hội để làm sáng rõ vấn đề, sáng rõ giải pháp. Nếu cần, trước đó các Ủy ban của Quốc hội tổ chức điều trần để các bên liên quan có tiếng nói, từ đó Quốc hội có phiên tranh luận công khai. Quốc hội có thể ban hành nghị quyết xử lý triệt để bất cập của BOT vào tháng 10 tới đây. Khi đã làm sáng rõ chính sách, giải pháp và cách làm mới ban hành luật, nếu không việc xây dựng luật rủi ro rất lớn, nhất là khi các cơ quan đã làm BOT soạn thảo và trình phê duyệt.

Thanh Nga