Tại sao các bộ, ngành, cơ quan nhận việc, giành việc và giữ việc về mình một cách sốt sắng như thế? Phải chăng họ đang phát huy tinh thần trách nhiệm của mình để quản lý nhà nước tốt hơn?

Khi co quan nha nuoc gianh nhau! - Anh 1

Cả Bộ Tài nguyên và Môi trường lẫn Bộ Công an đều muốn có quyền thanh tra và xử phạt trong lĩnh vực môi trường. Ảnh: Thành Hoa

Chưa hẳn là như thế, nhìn sâu vào vấn đề, đằng sau thẩm quyền quản lý nhà nước là quyền đặt ra các thủ tục hành chính, quyền cấp phép, và các dự án đầu tư công.

Trong một hội thảo gần đây góp ý cho một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực môi trường, cả đại diện Bộ Tài nguyên và Môi trường lẫn đại diện Bộ Công an đều cho rằng thẩm quyền thanh tra và xử phạt nên thuộc về ngành mình.

Điều này gợi nhớ lại một cuộc tranh cãi gay gắt khác cách đây vài tháng giữa Bộ Giáo dục và Đào tạo với Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, khi hai bộ cùng nhận thẩm quyền quản lý nhà nước trong lĩnh vực đào tạo nghề về bộ mình và cùng đồng thời xây dựng dự thảo nghị định hướng dẫn.

Cũng cách không lâu, tại một hội thảo khác góp ý cho dự thảo Luật Quy hoạch, Bộ Xây dựng phát biểu tỏ rõ sự không hài lòng khi Bộ Kế hoạch và Đầu tư - cơ quan chủ trì soạn thảo, muốn cắt một loạt quy hoạch, trong đó có quy hoạch xây dựng, lĩnh vực đang thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Xây dựng.

Những va chạm lợi ích giữa cơ quan công quyền như các ví dụ vừa nêu minh chứng rõ ràng cho thực tế rằng mỗi bộ ban ngành, mỗi cơ quan hành chính nhà nước cũng như các công chức trong bộ máy đó có những lợi ích của riêng họ trong quá trình thực thi trọng trách công. Hành vi của mỗi cơ quan công quyền không đơn giản chỉ là phụng sự lợi ích công, họ cũng đồng thời theo đuổi lợi ích riêng trong quá trình thực thi công vụ. Và khi có cơ hội, mỗi cơ quan, mỗi công chức trong bộ máy sẽ thực hiện những hành vi mang tính trục lợi (rent-seeking) trong quá trình phục vụ lợi ích công.

Lý thuyết “Lựa chọn công”

Nếu cơ quan làm chính sách tách rời khỏi cơ quan thực thi chính sách; dịch vụ công ích được vận hành theo hình thức thị trường (đấu thầu và hợp đồng)... mảnh đất để “trục lợi” của bộ máy công quyền từng bước sẽ hẹp lại.

Thực ra những hành vi mang tính trục lợi của bộ máy công quyền không phải là vấn đề riêng của Việt Nam, nó là một đặc tính phổ quát của hầu hết các tổ chức hành chính và đội ngũ công chức của mọi nhà nước ở bất kỳ thể chế nào. Khoa học chính trị và hành chính ở các nước phương Tây từ lâu đã nghiên cứu kỹ lưỡng hành vi của công chức. Lý thuyết “Lựa chọn công’’ (Public choice theory), trong gần nửa thế kỷ qua trở thành một trong những lý thuyết quan trọng nhất đặt nền móng cho những cải cách căn bản khu vực công ở các nước phát triển.

Tư tưởng cốt lõi của lý thuyết này phản bác lại những giả định truyền thống về tính vô vụ lợi và phụng sự lợi ích công một cách vô tư của các công chức trong bộ máy hành chính công vụ. Thay vào đó, nó thừa nhận tính tư lợi và vị kỷ của công chức như một đặc tính tự nhiên của con người, rằng công chức cũng là người trần mắt thịt, mọi hành vi của họ đều bị chi phối bởi những tính toán lợi ích riêng của mình. Bị điều khiển bởi động cơ lợi ích, công chức sẽ có xu hướng thực hiện những hành vi trục lợi dựa trên quyền lực công, bộ máy và ngân sách được giao phó.

Hệ quả trục lợi

Hệ quả là, hành vi công vụ có thể bị méo mó nhằm phục vụ lợi ích riêng. Việc “trục lợi” diễn ra dưới nhiều dạng thức.

Dễ nhìn thấy nhất là những công sở được xây cất và trang hoàng hoành tráng, những chiếc xe công xa xỉ và những chuyến công cán trong và ngoài nước vô tội vạ của đội ngũ công chức.

Thứ nữa là những quyết định đầu tư công không dựa trên tiêu chí hiệu quả về mặt kinh tế hay nhu cầu thực sự của nhóm thụ hưởng mà nhằm mang lại lợi ích cho một nhóm thân hữu của người có quyền ra quyết định, như những khu chợ không có người buôn bán; khu vui chơi, tượng đài bỏ hoang... Những công trình này được giao cho những nhà thầu thiếu năng lực nhưng là sân sau hay nhóm thân hữu của người cầm quyền.

Hình thức trục lợi chính sách tinh vi hơn là can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp, người dân dưới vỏ bọc quản lý nhà nước bằng cách đặt ra những điều kiện kinh doanh, đi kèm là giấy phép và quyền cấp phép, là thủ tục hành chính nhiêu khê, là tạo độc quyền cho doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp sân sau... mà rốt cuộc, bằng cách này hay cách khác sẽ mang lại lợi ích cho người có thẩm quyền.

Điều đáng nói là, những hành vi trục lợi này đều hoàn toàn... hợp pháp (khác hẳn với những hành vi phi pháp như tham nhũng, nhận hối lộ). Nhưng hậu quả của nó thì rất rõ ràng. Cỗ máy ngốn ngân sách này chỉ phình to thêm chứ không bao giờ co hẹp lại. Bộ máy mở rộng, bội chi ngân sách trở thành căn bệnh mãn tính bất kể mọi cam kết cắt giảm bội chi hay tinh giản biên chế.

Thứ hai, tính thiếu hiệu quả và bền vững của các khoản đầu tư công, cũng như những méo mó trong phân bổ đầu tư về lâu dài làm xói mòn nguồn lực xã hội, nguồn lực quốc gia, làm chồng chất thêm gánh nặng nợ nần.

Thứ ba, lạm dụng quyền quản lý nhà nước để điều tiết quá mức hoạt động của thị trường, một mặt tạo ra rào cản và chi phí quá lớn cho hoạt động kinh doanh, một mặt khác làm suy giảm động lực của những người làm ăn chân chính.

Rõ ràng là trong khi thị trường có những thất bại của thị trường, thì ở phía ngược lại, Nhà nước cũng có những “khuyết tật của Nhà nước”. Bản thân Nhà nước cũng là một thể chế không hoàn hảo và mang nhiều căn bệnh mãn tính không kém phần trầm trọng - bệnh ngân sách tôm hùm(1) , bệnh trục lợi chính sách...

Thuốc giải

Như đã nói, những hành vi trục lợi đó lại không phải là những hành vi phạm pháp (như hành vi tham nhũng...), và không bị trừng phạt bằng pháp luật. Chỉ có hai phương cách chữa căn bệnh này.
Thứ nhất, những chính trị gia cầm quyền, thay vì chịu trách nhiệm pháp lý, sẽ phải chịu trách nhiệm chính trị và bị trừng phạt bằng lá phiếu của cử tri.

Thứ hai, với giới công chức thừa hành (hành chính công vụ), việc thiết kế thể chế một cách khoa học, tách rời cơ quan làm chính sách ra khỏi cơ quan thực thi; thị trường hóa dịch vụ công để tạo sức ép cạnh tranh là phương cách thu hẹp mảnh đất trục lợi.

Trở lại với thực tế Việt Nam, thừa nhận những khuyết tật của Nhà nước là tiền đề căn bản cho những cải cách mang tính thực chất. Chỉ khi nào nhìn nhận rằng cơ quan công quyền và đội ngũ công chức trong bộ máy cũng hành động vì lợi ích riêng của họ thì mới có thể thiết kế được những thể chế phù hợp để giám sát, hay thúc đẩy để lợi ích tư và công được hài hòa.

Nếu trong việc quản lý nhà nước về dạy nghề, cấp bộ chỉ nắm quyền đặt ra các tiêu chí và chuẩn mực cho trường nghề còn việc đăng ký hoạt động (đăng ký chứ không phải là cấp phép) giao về cho chính quyền địa phương thực hiện; các chương trình đào tạo nghề dùng tiền ngân sách được thực hiện theo hình thức đấu thầu cạnh tranh, công khai và “hợp đồng” để trường nghề tư nhân thực hiện, thì chắc gì các bộ đã “giành nhau” thẩm quyền quản lý. Nếu trên mảnh đất của mình, doanh nghiệp hay người dân được thực sự tự chủ, tự quyết định trồng cây gì, nuôi con gì theo tín hiệu thị trường và chấp nhận sống hoặc chết với quyết định đó thay vì phải chờ vài năm chạy hết các cấp, các ngành để xin phép chuyển đổi, xin cơ chế đặc thù vì phá vỡ quy hoạch, thì liệu các bộ, ngành có tranh giành thẩm quyền quy hoạch?

Nói cách khác, nếu cơ quan làm chính sách tách rời khỏi cơ quan thực thi chính sách; dịch vụ công ích được vận hành theo hình thức thị trường (đấu thầu và hợp đồng)... mảnh đất để trục lợi của bộ máy công quyền từng bước sẽ hẹp lại.

(1) Chữ dùng của các tác giả Huỳnh Thế Du và Đỗ Thiên Anh Tuấn