Pháp luật và chính quyền đô thị

Mô hình chính quyền bốn cấp (đang áp dụng) không giúp phát huy hết được tiềm năng phát triển của một đô thị đặc biệt như TPHCM. Ảnh: Mai Lương

Mô hình “thành phố trong thành phố”

Từ hơn 10 năm trước, lãnh đạo chính quyền TPHCM nhận thấy mô hình chính quyền bốn cấp (đang áp dụng) không giúp phát huy hết được tiềm năng phát triển của một đô thị đặc biệt như TPHCM. Bởi, quản lý đô thị TPHCM cần phải tập trung, đồng bộ, xuyên suốt các nguồn lực và biện pháp quản lý; trong khi mô hình chính quyền hiện nay bị cắt khúc ra thành nhiều cấp, mệnh lệnh quản lý từ cấp trên xuống cấp dưới triển khai chậm, dù trong phạm vi và cự ly hẹp.

Do đó, năm 2006-2007, TPHCM bắt đầu nghiên cứu, xây dựng mô hình chính quyền đô thị và đã đề xuất mô hình tập trung quản lý ở cấp thành phố (người đứng đầu chính quyền đô thị có toàn quyền quyết định với các vấn đề quan trọng của đô thị). Theo đó, các đô thị thuộc loại đặc biệt như TPHCM có thể bao hàm trong nó những đô thị độc lập trực thuộc.

Theo mô hình chính quyền đô thị TPHCM đề xuất thì chính quyền TPHCM có hai cấp: (i) chính quyền thành phố (gồm 13 quận nội thành là đô thị trung tâm); (ii) chính quyền cơ sở (gồm bốn đô thị vệ tinh là các thành phố Đông, Tây, Nam, Bắc, và 3 thị trấn, 35 xã khu vực nông thôn). Người đứng đầu UBND các thành phố mới trực thuộc được gọi là chủ tịch hoặc thị trưởng.

Tất nhiên, để có mô hình chính quyền đô thị “thành phố trong thành phố”, theo chính quyền TPHCM, việc phân cấp của Chính phủ cho TPHCM cần được mở rộng trong nhiều lĩnh lực như: cụ thể hóa các quy định pháp luật, ban hành các quy định phù hợp tình hình địa phương; tự chủ về ngân sách, quyền quyết định trong việc thu - chi ngân sách, theo thẩm quyền đã được xác định...

Và, quan trọng là chính quyền đô thị phải có được sự chủ động trong tổ chức các cơ quan chuyên môn trực thuộc, chủ động trong biên chế, sắp xếp nhân sự và chế độ trả lương cho nhân sự trong bộ máy hành chính. Bởi, để có hiệu quả trong quản lý nhà nước ở các đô thị, không nhất thiết các bộ, ngành trung ương có cơ quan nào thì địa phương cũng phải có cơ quan tương ứng mà cần bố trí phù hợp nhu cầu quản lý của địa phương...

Thế nhưng mô hình chính quyền đô thị do TPHCM đề xuất (lúc đó, trước 2013) không được trung ương thông qua, do vướng các quy định của pháp luật (Hiến pháp 1992 và pháp luật chưa có quy định).

Pháp luật đã “mở cửa”?

Hiện nay, khi Hiến pháp (sửa đổi, bổ sung, 2013) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (mới, 2015) có hiệu lực, chính quyền TPHCM lại hy vọng mô hình chính quyền đô thị do mình đề xuất sẽ được trung ương chấp nhận.

Tại hội thảo “Các vấn đề phát triển TPHCM, cơ chế - chính sách đột phá” hôm 9-3-2017, đề cập đến ý kiến cho là TPHCM cần quyết tâm thực hiện mô hình chính quyền đô thị, ông Đinh La Thăng, Bí thư Thành ủy, nói: “Chúng ta phải tìm hiểu nguyên nhân vì sao đề xuất về chính quyền đô thị lại thất bại”, và cho rằng, “để dễ được chấp nhận, các đề xuất đều phải dựa trên những cơ sở thật vững chắc cả về mặt pháp lý lẫn thực tiễn”.

Theo ông Thăng, chính quyền đô thị nên bắt đầu từ những mô hình thí điểm. “Chẳng hạn như trước đây thành phố muốn lập bốn thành phố vệ tinh (thành phố Đông, Tây, Nam, Bắc - NV) thì nay thử làm một thành phố vệ tinh trước (thành phố Đông), có kết quả tốt rồi dần tìm cách thuyết phục trung ương sau”, ông Thăng nói.

Trong khi ông Nguyễn Hữu Hiệp, Trưởng ban Tổ chức Thành ủy TPHCM, cho biết với khung pháp lý hiện hành thì việc thành lập thành phố phía Đông thành phố (thành phố trong thành phố) là hoàn toàn có cơ sở.
Dựa trên sự phân định của Hiến pháp 2013 - “thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương (điều 110), Luật Tổ chức chính địa phương 2015 xác định đơn vị hành chính (điều 2) gồm có ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (cấp huyện); xã, phường, thị trấn (cấp xã).

Tuy luật vẫn giữ chính quyền ba cấp nhưng đã thừa nhận mô hình “thành phố trong thành phố” và phân định giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Cụ thể, điều 4 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa phương ở tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương, phường, thị trấn”.

Những bước đi bắt đầu cụ thể

Hiện tại, Bộ Nội vụ đang hoàn thiện hai dự thảo nghị định có liên quan trực tiếp đến tổ chức bộ máy chính quyền địa phương là dự thảo nghị định quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và nghị định quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc thành phố trực thuộc trung ương.

Với dự thảo nghị định quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đã có một điều khoản (điều 9 - dự thảo 5) là “Các sở được tổ chức phù hợp với chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn và đặc thù, chuyên ngành”. Theo đó, UBND cấp tỉnh căn cứ yêu cầu quản lý nhà nước trình HĐND cùng cấp xem xét kiện toàn tổ chức các sở...

Tuy nhiên, với các quy định của dự thảo nghị định này thì UBND và chủ tịch UBND cấp tỉnh chưa thật sự được trao quyền chủ động trong tổ chức các cơ quan chuyên môn trực thuộc, chủ động trong biên chế, sắp xếp nhân sự và chế độ trả lương cho nhân sự trong bộ máy hành chính. Bởi dự thảo đang trong giai đoạn góp ý nên chính quyền TPHCM mong muốn nghị định này được điều chỉnh theo hướng trao quyền tự chủ cho địa phương.

Còn đối với dự thảo nghị định quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc thành phố trực thuộc trung ương, thì như tên gọi, nó đã thừa nhận mô hình “thành phố trong thành phố”. Một quy định của dự thảo này được đánh giá là sẽ giúp cho các địa phương thuận lợi hơn trong việc xây dựng chính quyền đô thị, đó là UBND cấp tỉnh quyết định điều kiện, tiêu chuẩn, chức danh đối với công chức lãnh đạo các cơ quan chuyên môn cấp huyện.

Thế nhưng, theo đánh giá của các chuyên gia, để xây dựng được mô hình chính quyền đô thị như TPHCM đề xuất thì các nghị định hướng dẫn Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần trao cho địa phương quyền tự chủ nhiều hơn nữa (trong mọi lĩnh vực quản lý).

Hiện TPHCM có 20 cơ quan chuyên môn thuộc UBND thành phố, 24 quận - huyện, 322 phường, xã, thị trấn. Tuy nhiên, theo Phó Chủ tịch UBND TPHCM Trần Vĩnh Tuyến, số lượng biên chế Bộ Nội vụ giao cho TPHCM chưa đáp ứng được nhu cầu biên chế vì tốc độ phát triển về kinh tế - xã hội của TPHCM cao, dân số tăng nhanh (chủ yếu là do cơ học).

Ông Tuyến cho biết thành phố đã kiến nghị Chính phủ về việc phân cấp cho UBND thành phố được quyết định số lượng cụ thể cơ quan chuyên môn, giúp việc cho UBND thành phố thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ xuất phát từ đặc thù của đô thị đặc biệt và được phân cấp cho chính quyền cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của chính quyền thành phố, bảo đảm nguyên tắc quản lý thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả để tạo điều kiện thuận lợi cho thành phố trong công tác quản lý nhà nước và phù hợp với đặc điểm phát triển kinh tế - xã hội của một đô thị đặc biệt...

Bốn đô thị vệ tinh theo mô hình chính quyền đô thị “thành phố trong thành phố” TPHCM đề xuất trước đây:

Thành phố Đông sẽ gồm quận 2, quận 9 và Thủ Đức, có diện tích 211 cây số vuông, dân số 890.000 người, lấy khu đô thị mới Thủ Thiêm làm trung tâm. Vì đô thị này giáp với trục cao tốc TPHCM - Long Thành - Dầu Giây nên được xác định có chức năng kinh tế phát triển các ngành dịch vụ cao cấp (tài chính, tín dụng), công nghệ cao, du lịch sinh thái...

Thành phố Nam gồm toàn bộ quận 7, huyện Nhà Bè, một phần diện tích phường 7 của quận 8 (phần phía Nam rạch Bà Tàng) và hai xã Bình Hưng, Phong Phú thuộc huyện Bình Chánh, có diện tích 169 cây số vuông với quy mô dân số 470.000 người, lấy khu đô thị Nam Sài Gòn làm trung tâm phát triển (có khu đô thị Phú Mỹ Hưng), thị trấn Nhà Bè và đặc biệt là khu đô thị cảng Hiệp Phước với chức năng phát triển công nghiệp, dịch vụ cảng.

Thành phố Tây gồm toàn bộ quận Bình Tân hiện nay, một phần phường 7, phường 16 của quận 8 và bốn xã An Phú Tây, Tân Kiên, Vĩnh Lộc A, Vĩnh Lộc B của huyện Bình Chánh, có diện tích 109 cây số vuông, dân số 810.000 người, trung tâm là khu đô thị xã Tân Kiên, giáp quốc lộ 1. Thành phố Tây chủ yếu phát triển các ngành dịch vụ, khu công nghiệp và khu dân cư nhằm tái bố trí dân cư từ các quận 11, quận 6, Tân Bình.

Thành phố Bắc gồm toàn bộ quận 12, Hóc Môn có diện tích 162 cây số vuông, có dân số 860.000 người, trung tâm phát triển là xã Tân Thới Nhì với hành lang phát triển là quốc lộ 22, có chức năng phát triển kinh tế dịch vụ, du lịch sinh thái gắn với nông nghiệp công nghệ cao và phát triển các khu dân cư phục vụ việc giãn dân, chỉnh trang đô thị quận Gò Vấp, Tân Bình.