Vai trò kinh tế tư nhân nhìn từ cải cách thị trường điện

Tính chung, các tập đoàn kinh tế nhà nước, gồm EVN, PVN và TKV, đã kiểm soát đến gần 78% tổng công suất và sản lượng điện sản xuất của cả nước. Ảnh: THÀNH HOA

Theo quan điểm chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Nhà nước sẽ chỉ trực tiếp nắm lĩnh vực truyền tải và phân phối điện, còn lĩnh vực phát điện (trừ một số nhà máy thủy điện lớn có vai trò quan trọng về an ninh - quốc phòng như thủy điện Hòa Bình, Sơn La, Lai Châu) sẽ được đẩy mạnh cổ phần hóa và thoái vốn.

EVN vẫn thống lĩnh thị trường sản xuất/phát điện

Tuy nhiên, đến nay, ở khâu sản xuất/phát điện, khâu mà theo lộ trình sẽ được cải cách mạnh mẽ nhất theo hướng thị trường hóa, tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) vẫn kiểm soát trên 60% công suất cũng như sản lượng điện sản xuất, các đơn vị ngoài EVN nắm giữ 40% còn lại.

Đối với các đơn vị phát điện ngoài EVN, tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) nắm giữ xấp xỉ 12% tổng công suất cũng như sản lượng điện sản xuất và tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) nắm giữ khoảng 5% công suất và 6% tổng sản lượng điện sản xuất. Như vậy, tính chung, các tập đoàn kinh tế nhà nước, gồm EVN, PVN và TKV, đã kiểm soát đến gần 78% tổng công suất và sản lượng điện sản xuất của cả nước.

Trong khối EVN, ngoài các đơn vị hạch toán phụ thuộc hiện đang kiểm soát khoảng 18% tổng sản lượng điện, EVN còn nắm giữ 100% vốn điều lệ tại ba tổng công ty phát điện (GENCO) 1, 2 và 3 với thị phần sản lượng điện mà ba đơn vị này kiểm soát là khoảng 42%.

Tiến trình cổ phần hóa các tổng công ty phát điện giậm chân tại chỗ

Để có được một thị trường phát điện cạnh tranh theo lộ trình mong muốn, trước hết cần phải giảm vai trò sở hữu của EVN tại các đơn vị phát điện, bao gồm các GENCO và các đơn vị hạch toán phụ thuộc. Sau đó, vai trò của sở hữu nhà nước trong các công ty phát điện phải được giảm xuống theo một lộ trình cổ phần hóa khẩn trương hơn...

Mặc dù quyết định cổ phần hóa các GENCO đã được Chính phủ và Bộ Công Thương đề ra từ nhiều năm trước nhưng đến nay tiến trình này vẫn gần như giậm chân tại chỗ.

Theo Quyết định 63/2013/QĐ-TTg, giai đoạn từ 2015-2016 sẽ hình thành thị trường điện cạnh tranh thí điểm và để đạt được lộ trình đó, cơ cấu ngành điện phải đáp ứng một số điều kiện, trong đó tổng công ty phát điện, các nhà máy điện thuộc EVN (trừ các nhà máy điện lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do Nhà nước độc quyền quản lý theo quy định tại điều 4, Luật Điện lực) phải tách thành đơn vị phát điện độc lập, không có chung lợi ích với đơn vị bán buôn điện, đơn vị truyền tải điện, đơn vị điều độ hệ thống điện quốc gia và đơn vị điều hành giao dịch thị trường điện lực (khoản b, điều 8).

Tuy nhiên, với Quyết định 852/QĐ-TTg về sắp xếp, tái cơ cấu doanh nghiệp thuộc EVN giai đoạn 2017-2020 mới được ban hành ngày 14-6-2017, EVN vẫn được phép tiếp tục nắm giữ ít nhất 51% vốn điều lệ tại các GENCO cho đến hết năm 2019. Việc có tiếp tục thoái phần vốn nhà nước còn lại xuống dưới mức chi phối hay không vào năm 2020 sẽ tiếp tục được xem xét, tức là không hoàn toàn loại trừ khả năng sẽ bị hoãn lại.
Ở giai đoạn thực hiện thị trường bán buôn điện cạnh tranh hoàn chỉnh, giai đoạn 2017-2021, theo Quyết định 63, các công ty điện lực trực thuộc EVN phải được tổ chức thành đơn vị hạch toán độc lập, trong khi theo Quyết định 852, EVN vẫn tiếp tục được giao nắm giữ 100% vốn điều lệ tại năm tổng công ty điện lực và lộ trình cổ phần hóa, thoái vốn vẫn chưa được xác định. Ngoài sự thiếu nhất quán, rõ ràng nếu so với Quyết định 63 thì Quyết định 852 đang làm chậm lại tiến trình cải cách ngành điện chứ không phải như người ta kỳ vọng là cần phải đẩy nhanh tiến trình đó.

Tương tự, các đơn vị khác trực thuộc EVN đến nay thậm chí còn chưa được tách ra hạch toán độc lập theo yêu cầu. Sự chậm trễ trong cải cách và cổ phần hóa các đơn vị phát điện được phía EVN giải thích là do các GENCO mới chỉ được thành lập từ đầu năm 2013, năng lực tài chính có hạn, có nhiều khoản nợ đầu tư lớn, kinh doanh kém hiệu quả, thậm chí có khả năng thua lỗ, nên không hấp dẫn nhà đầu tư (theo Tờ trình về Đề án tổng thể sắp xếp, tái cơ cấu doanh nghiệp thuộc EVN giai đoạn 2017-2020 (Đề án 177/TTr-EVN)). Rõ ràng, tình trạng thua lỗ, kém hiệu quả của các GENCO là có và đó chính là lý do vì sao Nhà nước cần phải đẩy nhanh cải cách chứ không phải là nguyên nhân để trì hoãn việc cải cách và cổ phần hóa. Nếu những yếu kém và thua lỗ được chấp nhận là lý do hợp lý để trì hoãn cổ phần hóa thì không có cơ chế khuyến khích nào tồi hơn bằng việc kéo dài các khó khăn tài chính, duy trì hiện trạng các yếu kém nhằm để trì hoãn cổ phần hóa.

Như vậy, mặc dù cho đến nay, quan điểm hình thành một thị trường phát điện cạnh tranh đã rõ và một chiến lược để cụ thể hóa quan điểm đó cũng đã được ban hành trên 10 năm (Quyết định số 26/2006/QĐ-TTg), song những hành động trên thực tế lại luôn bị trì hoãn. Quyết định 63 đưa ra lộ trình hình thành và phát triển thị trường phát điện cạnh tranh (cấp độ 1) được thực hiện đến hết năm 2014. Thế nhưng, với thực trạng phân tích trên đây, có thể thấy rằng vẫn còn xa vời để thị trường phát điện ở Việt Nam trở nên cạnh tranh hơn. Tính chất độc quyền nhà nước vẫn còn nặng nề, trong đó EVN vẫn sẽ tiếp tục giữ vai trò thống lĩnh trong lĩnh vực phát điện ở Việt Nam ít nhất trong 10 năm tới.

Câu hỏi về vai trò của khu vực tư nhân trong chiến lược phát triển nguồn điện trong tương lai

Trong Đề án 177/TTr-EVN, EVN đề xuất tiếp tục nắm giữ bảy công ty thủy điện đa mục tiêu hạch toán phụ thuộc như hiện tại, đồng thời vẫn muốn nắm giữ cổ phần chi phối tại các GENCO sau cổ phần hóa. Hơn nữa, việc giảm tỷ lệ cổ phần tại các GENCO xuống dưới mức chi phối và tách khỏi EVN sẽ được EVN nghiên cứu để trình Chính phủ sau hai năm kể từ khi cổ phần hóa. Điều này có nghĩa là việc giảm tỷ lệ sở hữu của EVN tại các GENCO sẽ tiếp tục bị trì hoãn ít nhất là hai năm sau cổ phần hóa GENCO, mà tiến trình cổ phần hóa thì luôn bị chậm trễ, và đặc biệt là EVN bảo lưu quyền đề xuất việc giảm tỷ lệ sở hữu đó xuống như thế nào, và đương nhiên là theo cách có lợi nhất cho EVN. Điều đáng nói là hầu hết các đề xuất này đều đã được Chính phủ chấp nhận, thể hiện ở Quyết định 852 mới đây.

Như tôi đã có dịp phân tích, đây là những đề xuất bất hợp lý bởi nó chỉ giúp EVN duy trì đặc quyền, đặc lợi và vị thế độc quyền của mình, đi ngược lại với lộ trình phát triển thị trường phát điện cạnh tranh và không mang lại lợi ích gì cho sự phát triển của ngành điện cũng như cho cả nền kinh tế cả. EVN đã được giao sở hữu các GENCO và tình trạng tài chính không tốt của các GENCO có một phần trách nhiệm lớn thuộc về EVN. Với trình trạng tài chính này, như chính lãnh đạo EVN đã phân tích, là nguyên nhân khiến cho tiến độ cổ phần hóa các GENCO bị trì hoãn. Vậy thì không có lý do gì để tiếp tục giữ vai trò sở hữu của EVN tại các GENCO cả.

Tương tự, vai trò sở hữu của EVN tại các đơn vị phát điện khác mà hiện nay đang hạch toán phụ thuộc cũng phải được phân tách ra hạch toán độc lập và tách khỏi quyền sở hữu của EVN càng sớm càng tốt. Điều đáng tiếc là Quyết định 852 mặc dù đã bỏ đi một số đề xuất đặc quyền của EVN nhưng nhìn chung vẫn tiếp tục duy trì cho EVN vị thế thống lĩnh thị trường điện Việt Nam bằng cách kéo dài các cải cách, đặc biệt là chậm cổ phần hóa, thoái vốn khỏi các đơn vị trực thuộc EVN, trong đó có các GENCO và các tổng công ty điện lực lớn.

Tóm lại, để có được một thị trường phát điện cạnh tranh theo lộ trình mong muốn, trước hết cần phải giảm vai trò sở hữu của EVN tại các đơn vị phát điện, bao gồm các GENCO và các đơn vị hạch toán phụ thuộc. Sau đó, vai trò của sở hữu nhà nước trong các công ty phát điện phải được giảm xuống theo một lộ trình cổ phần hóa khẩn trương hơn, cho phép sự tham gia của khu vực tư nhân không chỉ đối với các GENCO và các đơn vị trực thuộc EVN hiện nay mà còn đối với các đơn vị phát điện trực thuộc PVN và TKV.

Điều đáng tiếc là Quyết định 428/QĐ-TTg ngày 18-3-2016 về Phê duyệt điều chỉnh quy hoạch phát triển điện lực quốc gia giai đoạn 2011-2020 có xét đến năm 2030 chỉ đích danh EVN, PVN và TKV chịu trách nhiệm chính trong phát triển nguồn điện. Quy định này vô hình trung đã xem nhẹ, thậm chí loại bỏ vai trò của khu vực tư nhân ra khỏi chiến lược phát triển nguồn điện trong tương lai. Đương nhiên EVN, PVN và TKV sẽ tận dụng quy định này như một đòi hỏi về đặc quyền và nguồn lực để có thể thực hiện nhiệm vụ được giao - một điệp khúc thường thấy trong các lập luận về lý do đầu tư của các tập đoàn kinh tế nhà nước.

(*) Đại học Fulbright Việt Nam