Bài học rút ra cho Việt Nam từ việc đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức hợp tác công - tư của các nước

ª ThS. Phạm Diễm Hằng

Trường Đại học Giao thông vận tải

Người phản biện:

TS. Nguyễn Quỳnh Sang

GS. TSKH. Nghiêm Văn Dĩnh

Tóm tắt: Mô hình hợp tác công - tư (PPP) đang là giải pháp tối ưu cho Việt Nam để huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ (CSHTGTĐB) hiện nay. Tuy nhiên, làm thế nào để thực hiện có hiệu quả cơ chế đối tác công - tư (PPP) trong phát triển CSHTGTĐB tại Việt Nam đòi hỏi chúng ta cần phải nghiên cứu và rút ra những kinh nghiệm cho mình từ những bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới để áp dụng phù hợp ở Việt Nam.

Từ khóa: Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, hợp tác công - tư, vốn đầu tư, tư nhân.

Abstract: The public-private partnership model has been being an optimal solution for Vietnam to mobilize capital for developing road transport infrastructure today. However how to implement a public-private partnership mechanism effectively into developing road traffic infrastructure in Vietnam demands us to reseach and draw lessons learned from studies of countries in the world to apply suitably in Vietnam.

Keywords: Infrastructure road traffic, public cooperation - investment, investment, privatization.

1. Đặt vấn đề

Việc phát triển các mô hình PPP tại Việt Nam đang được đặt ra như một trong những giải pháp để huy động nguồn lực của khu vực tư nhân phát triển các dự án kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ quan trọng, phục vụ mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Đây cũng là đòi hỏi tất yếu của quá trình phát triển. Sự thất bại trong cải thiện hiệu quả đầu từ theo hình thức PPP có thể khiến Việt Nam giảm sức cạnh tranh với các nước trong khu vực cũng như không thể đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đã được đặt ra.

PPP vẫn đang trong giai đoạn rất mới mẻ tại Việt Nam nhưng trên thế giới thì đã có nhiều nước áp dụng từ hơn 50 năm qua và đã thu được thành công lớn. Do đó, để hình thức này thực sự phát huy hiệu quả ở Việt Nam đòi hỏi chúng ta cần phải nghiên cứu và học hỏi những bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới vào đầu tư phát triển CSHTGTĐB ở nước ta.

2. Thực trạng và nhu cầu đầu tư phát triển CSHTGTĐB Việt Nam theo hình thức hợp tác công - tư

2.1. Thực trạng về hệ thống giao thông đường bộ và nhu cầu đầu tư phát triển CSHTGTĐB Việt Nam

2.1.1. Thực trạng hệ thống giao thông đường bộ Việt Nam hiện nay

Đến hết năm 2015, ngành GTVT đầu tư xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo khoảng 4.400km đường bộ và hơn 94.000m dài cầu đường bộ; đặc biệt đã hoàn thành việc nâng cấp, mở rộng và đưa vào khai thác toàn tuyến đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên sớm hơn 1,5 năm so với kế hoạch; cơ bản hoàn thành nâng cấp, mở rộng QL1 từ Thanh Hóa đến Cần Thơ, sớm hơn 01 năm so với kế hoạch; đã đầu tư mới và đưa vào khai thác khoảng 704km đường bộ cao tốc, vượt 104km so với mục tiêu đề ra.

Tuy nhiên, đánh giá về hệ thống đường bộ toàn quốc, chỉ có 32% đạt loại tốt trở lên, còn lại 68% là loại trung bình, xấu cần phải bảo dưỡng, nâng cấp ngay. Nhiều tuyến chưa đảm bảo tiêu chuẩn, cầu và đường chưa đồng bộ, chất lượng mặt đường xuống cấp nghiêm trọng nên thường xuyên xảy ra tai nạn và ùn tắc như: QL1, QL2, QL3, QL5, QL6...; đặc biệt ở khu vực miền Trung, Tây Nguyên các cầu, cống, tuyến đường xây dựng trước đây không phù hợp với tình hình thủy văn hiện nay nên dễ bị ngập lụt trong mùa mưa bão, gây sụt lở.

2.1.2. Nhu cầu đầu tư phát triển CSHTGTĐB Việt Nam

Theo tính toán của Bộ GTVT, nhu cầu vốn đầu tư xây dựng CSHTGTĐB đến năm 2020 bình quân khoảng 202.000 tỷ đồng/năm, trong đó một số dự án giao thông quan trọng, cấp bách như QL1 cần bình quân 22.000 tỷ đồng/năm, đường Hồ Chí Minh là 27.000 tỷ đồng/năm... và tổng nhu cầu vốn cho xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông từ nay đến năm 2020 do Bộ trực tiếp quản lý ước khoảng 1.015 nghìn tỉ đồng. Khả năng đáp ứng nhu cầu từ các nguồn ngân sách và có nguồn gốc ngân sách (vốn ngân sách nhà nước, trái phiếu chính phủ, vốn ODA) theo Bộ GTVT chỉ vào khoảng 28%. Phần thiếu hụt là 731 nghìn tỉ đồng, trong đó các dự án có khả năng đầu tư bằng hình thức xã hội hóa có tổng mức đầu tư khoảng 452,6 nghìn tỉ đồng, trong đó yêu cầu phần vốn góp Nhà nước là khoảng 157 nghìn tỉ đồng (Bảng 2.1).

Bảng 2.1. Nhu cầu nguồn vốn xã hội hóa đầu tư CSHT đến năm 2020 (tỷ đồng)

Nguồn: Bộ GTVT, 2015

Hình 2.1: Nhu cầu vốn nhà đầu tư huy động theo từng lĩnh vực trong đầu tư cơ sở hạ tầng đến năm 2020

Qua số liệu phân tích có thể thấy, Nhà nước ta đang trông chờ vào nguồn vốn từ nhà đầu tư để thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển GTVT đến năm 2020 và trong đó đặc biệt chú ý đến đầu tư phát triển CSHTGTĐB.

2.2. Thực trạng đầu tư phát triển CSHTGTĐB Việt Nam theo hình thức hợp tác công - tư

2.2.1. Đầu tư phát triển CSHTGTĐB Việt Nam theo hình thức hợp tác công - tư

Thống kê sơ bộ do Bộ GTVT tổng hợp cho thấy, tính đến hết tháng 5/2015, cả nước có 83 dự án kết cấu hạ tầng giao thông theo hình thức BOT và BT với tổng vốn đầu tư 229.105 tỉ đồng, trong đó chủ yếu là các dự án BOT (92,3%). Điểm đáng chú ý là 99,3% tổng mức đầu tư thuộc lĩnh vực giao thông đường bộ. Trong cả giai đoạn 2011 - 2015 chỉ có vài dự án BOT và BT thuộc các lĩnh vực khác như hàng hải, đường thủy nội địa với tổng mức đầu tư rất khiêm tốn, dưới 1%. Theo cấp quản lý thì Bộ GTVT quản lý 90% số dự án BOT và BT với 89% tổng đầu tư và các địa phương quản lý 10% số dự án với 11% tổng đầu tư .

2.2.2. Cơ hội và thách thức khi áp dụng hình thức hợp tác công - tư vào đầu tư phát triển CSHTGTĐB tại Việt Nam

Những thuận lợi khi áp dụng hình thức PPP vào đầu tư phát triển CSHTGTĐB ở Việt Nam

Việc triển khai mô hình đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực giao thông đường bộ tại Việt Nam có rất nhiều tiềm năng phát triển trong tương lai, tạo điều kiện hoàn thiện hệ thống GTVT nói riêng và cơ sở hạ tầng Việt Nam nói chung. Việc thực hiện thành công mô hình PPP trong lĩnh vực giao thông không những trực tiếp thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội nước nhà mà còn đóng góp mạnh mẽ cho chiến lược phát triển bền vững của Việt Nam trong tương lai.

Trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 và Nghị quyết số 13-NQ/TW khẳng định, xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đồng bộ là điều kiện để đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Chính vì vậy, Bộ GTVT đã triển khai đồng bộ các giải pháp, huy động tối đa mọi nguồn lực để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông.

Với bối cảnh các nguồn vốn ngân sách, nguồn vốn trái phiếu Chính phủ khó có thể tăng đột biến do khống chế mức trần bội chi ngân sách cũng như trần nợ công, nguồn vốn ODA đang thu hẹp dần khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình thì các dự án thực hiện theo hình thức đối tác công - tư đã giúp giảm bớt khó khăn nguồn vốn đầu tư công, phát huy hiệu quả, góp phần hoàn thiện cơ sở hạ tầng giao thông, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực và dưới sự giám sát, hỗ trợ của Nhà nước thì các hình thức đầu tư này đã bắt đầu có sự tiến triển hơn so với các hình thức đầu tư khác.

Giai đoạn 2010 - 2014 là một trong những giai đoạn khó khăn nhất về vốn đầu tư cho hạ tầng giao thông, nhiều dự án phải dừng, giãn tiến độ hoặc đình hoãn. Nếu chỉ trông chờ vào ngân sách nhà nước thì sẽ không thể bố trí được nguồn vốn lớn như vậy trong một thời gian ngắn. Chính vì vậy, Bộ GTVT chủ chương phải tích cực kêu gọi đầu tư theo hình thức xã hội hóa. Tinh thần đó đã được Đảng và Nhà nước ủng hộ và được thể hiện rõ nét bằng việc ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP và tiếp theo đó là Nghị định số 30/2015/NĐ-CP về lựa chọn nhà đầu tư. Hai Nghị định quan trọng này đã góp phần tạo khung pháp lý rõ ràng về PPP để mở rộng cánh cửa thu hút đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông.

Những thách thức mà Việt Nam đang phải đối mặt khi áp dụng hình thức PPP vào đầu tư phát triển CSHTGTĐB

Bên cạnh những thuận lợi về môi trường kinh tế - xã hội và hành lang pháp lý cho đầu tư phát triển CSHTGTĐB theo hình thức PPP thì đầu tư theo hình thức này cũng đang phải đối mặt với những thách thức không nhỏ. Cụ thể:

Vốn cho đầu tư phát triển CSHTGTĐB mặc dù đã được huy động ngoài ngân sách nhà nước với khối lượng lớn nhưng chưa đáp ứng đủ cho các mục tiêu xây dựng, phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đã đề ra. Nguồn vốn ODA dành cho phát triển kết cấu hạ tầng giao thông ngày càng giảm sút sau khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình. Các hình thức huy động vốn khác bị hạn chế do ảnh hưởng đến quy mô trần nợ công. Các chính sách về phí sử dụng dịch vụ hạ tầng chậm được đổi mới.

Bên cạnh đó, hành lang pháp lý về PPP chưa đồng bộ, các văn bản quy phạm pháp luật thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung hoặc thay đổi khiến các nhà đầu tư nước ngoài băn khoăn về dự án PPP mà họ quan tâm hoặc đang đầu tư sẽ gặp phải rủi ro liên quan đến cơ sở pháp lý. Vì thế, các nhà đầu tư nước ngoài vẫn còn tâm lý khá e dè, chần chừ khi quyết định tham gia vào môi trường đầu tư của Việt Nam nói chung và kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ nói riêng.

Chúng ta đều thấy các dự án đầu tư phát triển CSHTGTĐB theo hình thức đối tác công - tư, hầu hết có tổng mức đầu tư lớn, vòng đời dự án dài. Tuy nhiên hiện nay, mức phí vẫn chưa cho phép tăng theo chỉ số CPI, hay nói cách khác chưa tính đến các biến động của thị trường mà chỉ đề cập một cách định tính nên các nhà đầu tư và các tổ chức tín dụng luôn cảm thấy rủi ro.

Mặt khác, nguồn cung cấp tín dụng cho các dự án hạn hẹp. Hầu hết nguồn cung cấp tín dụng dài hạn hiện nay đến từ các tổ chức tín dụng trong nước. Tuy nhiên, khả năng cung cấp tín dụng dài hạn của các tổ chức tín dụng trong nước đang ở mức giới hạn. Việc huy động vốn từ các ngân hàng tín dụng ngoài nước khó khăn do hầu hết các tổ chức tín dụng đều yêu cầu bảo lãnh doanh thu, bảo lãnh rủi ro tỷ giá và thậm chí là bảo lãnh của Chính phủ đối với khoản vay…

Hiện tại, chúng ta đang thiếu một số lượng lớn nguồn nhân lực hiểu biết và vận dụng được kiến thức PPP vào thực tế bởi Việt Nam chưa có một quy trình và tài liệu đào tạo một cách bài bản về PPP trong khi kiến thức về PPP tổng quan cũng như cách áp dụng PPP cho từng ngành, từng lĩnh vực lại rộng lớn.

3. Kinh nghiệm và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam từ việc đầu tư phát triển CSHTGTĐB của các nước theo hình thức hợp tác công - tư

3.1. Kinh nghiệm của các nước

3.1.1. Canada

- Hành lang pháp lý: Hiện không có luật riêng cho các dự án PPP trên toàn quốc, thay vào đó là các chính sách và hướng dẫn thực hiện chi tiết do các đơn vị chuyên trách ở cấp tỉnh hoặc do các bộ chủ quản ban hành. Đồng thời, Chính phủ Canada thành lập các cơ quan chuyên trách thực hiện các dự án PPP và hoạt động rất có hiệu quả.

- Chính sách nổi bật:

+ Chính phủ Canada khuyến khích thực hiện PPP trong mọi lĩnh vực nhưng nhiều nhất là trong giao thông và chăm sóc sức khỏe.

+ Lựa chọn nhà đầu tư chủ yếu qua đấu thầu cạnh tranh. Nhà đầu tư được phép tự đề xuất dự án nhưng không được khuyến khích nhằm đảm bảo cạnh tranh rộng rãi. Canada chuẩn bị sẵn sàng các bước như giải phóng mặt bằng, đánh giá tác động môi trường và địa lý, tư vấn cộng đồng trước khi bắt đầu lựa chọn nhà đầu tư.

+ Chính phủ đảm bảo thực hiện thanh toán đều đặn hàng tháng cho doanh nghiệp dự án.

- Kết quả thực hiện hình thức PPP: Từ những năm 1900 đến nay, Cannada đã phát triển rộng khắp các dự án PPP để xây dựng cơ sở hạ tầng ở mọi cấp. Tới nay, Cannada đã trở thành một trong những nước có thị trường PPP năng động, phát triển mạnh và bền vững nhất với hơn 200 dự án PPP đang trong giai đoạn khai thác, xây dựng hoặc lựa chọn nhà đầu tư.

3.1.2. Australia

- Hành lang pháp lý: Không có luật riêng cho PPP mà ban hành chính sách PPP quốc gia và các bộ tài liệu hướng dẫn thực hiện.

- Các chính sách nổi bật:

+ Chính phủ Australia khuyến khích áp dụng PPP trong mọi lĩnh vực miễn là dự án đạt chỉ số VFM tốt - chỉ số so sánh chi phí cho một dự án được thực hiện thông qua mô hình PPP với chi phí nếu thực hiện dự án theo phương thức truyền thống.

+ Thực hiện chính sách đấu thầu cạnh tranh hoặc lựa chọn trực tiếp để lựa chọn nhà đầu tư.

+ Chính phủ Australia không cấp bảo lãnh cho các dự án PPP vì ở đây áp dụng hình thức chính phủ thanh toán trực tiếp cho doanh nghiệp dự án căn cứ vào việc doanh nghiệp dự án đạt được một số chỉ tiêu hay chỉ số đánh giá kết quả hoạt động nhất định chứ doanh thu của nhà đầu tư không từ trực tiếp thu phí người sử dụng nữa.

- Kết quả thực hiện hình thức PPP: Các dự án áp dụng hình thức hợp tác công - tư (PPP) triển khai đáng kể tại Australia từ những năm 1980 và vẫn đang phát triển mạnh mẽ, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông và hạ tầng xã hội. Trong 10 năm tới, Chính phủ Australia có kế hoạch đầu tư 750 tỷ đô la Úc cho các dự án khác nhau từ đường bộ, đường sắt, sân bay đến trường học.

3.1.3. Phillipines

- Hành lang pháp lý: Năm 1900, Phillipines đã ban hành đạo luật Republic Act No.6957 (luật BOT) nhằm tạo hành lang pháp lý cho các dự án xây dựng vận hành chuyển giao (BOT) và xây dựng chuyển giao (BT). Đạo luật này được điều chỉnh thành đạo luật Republic Act No.6958 năm 1994. Năm 2012, căn cứ vào luật BOT, Phillipines ban hành bộ quy tắc và quy định những ưu đãi đặc biệt cho hình thức dự án PPP. Đồng thời, Phillipines thành lập ra cơ quan chuyên trách về PPP, đó là Trung tâm PPP trực thuộc Cục Phát triển và Kinh tế quốc gia.

- Các chính sách nổi bật:

+ Chính phủ Phillipines không giới hạn lĩnh vực khuyến khích áp dụng PPP.

+ Lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu công khai hoặc lựa chọn trên cơ sở dự án do nhà đầu tư tự đề xuất.

+ Bảo lãnh của Chính phủ bao gồm: Bảo lãnh trực tiếp của Chính phủ; bảo lãnh thực hiện hợp đồng của bên thứ ba cũng như hỗ trợ, đóng góp của Chính phủ vào dự án dưới nhiều hình thức; các ưu đãi đầu tư.

- Kết quả thực hiện hình thức PPP: Giai đoạn 1990 - 2008 đã thu hút hơn 19 tỷ đô la Mỹ từ tư nhân để đầu tư cho cơ sở hạ tầng điện, nước, giao thông... Từ giữa năm 2014 đã có 7 dự án PPP được phê duyệt như dự án đường cao tốc, sân bay quốc tế và dự án hệ thống thu phí tự động cho tuyến tàu điện ngầm.

3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam từ việc đầu tư phát triển CSHTGTĐB của các nước theo hình thức hợp tác công - tư

Nghiên cứu kinh nghiệm áp dụng hình thức PPP của các nước trên thế giới cho thấy, những nước không ban hành bộ luật riêng về PPP (như Anh, Mỹ, Australia...) thường là các nước phát triển, có hành lang pháp lý vững chắc và lâu đời. Phần lớn các nước đã và đang phát triển vì mong muốn phát huy hết hiệu quả của hình thức PPP nên đều ban hành luật về PPP. Đối với Việt Nam cũng không nằm ngoài quy luật đó. Với mục đích mong muốn thu hút nguồn vốn đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng giao thông nói chung và giao thông đường bộ nói riêng trong bối cảnh khung thể chế còn chứa nhiều rủi ro tiềm tàng và phải cạnh tranh với các nước trong khu vực nên việc hoàn thiện hơn nữa các chính sách về PPP và tiến tới xây dựng Luật Đầu tư đối tác công - tư là hết sức cần thiết. Cụ thể:

- Làm rõ các hình thức hợp tác trong PPP và phạm vi áp dụng;

- Thành lập và vận hành một tổ chức quản lý PPP ở cấp quốc gia, chịu trách nhiệm xúc tiến các dự án PPP;

- Các quy định cụ thể về xây dựng dự án tiền khả thi, khả thi, đánh giá thẩm định dự án PPP trước khi đấu thầu;

- Các quy định cụ thể liên quan đến đấu thầu và lựa chọn nhà cung ứng: Thủ tục đấu thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu, chấm thầu, công bố kết quả;

- Các quy định cụ thể về các hình thức và nội dung trong hợp đồng PPP;

- Làm rõ các rủi ro có thể, các tranh chấp có thể phát sinh, các bên có liên quan về cách giải quyết cũng như trách nhiệm của các bên trong quá trình thực hiện dự án.

4. Kết luận

Qua các kinh nghiệm triển khai các dự án PPP tại một số quốc gia có thể thấy hình thức đầu tư PPP đã được các quốc gia triển khai từ rất lâu và việc sớm hoàn thiện các luật liên quan tới PPP được các quốc gia này rất quan tâm và được chỉnh sửa, bổ sung thường xuyên cho phù hợp với nhu cầu thực tế. Bên cạnh đó, đa phần các nước đều đã thành lập cơ quan chuyên quản của cả nước về hoạt động PPP, chịu trách nhiệm về việc quản lý và xét duyệt các dự án.

Ở Việt Nam, hạ tầng giao thông đường bộ hiện đại đóng vai trò quyết định cho tăng trưởng kinh tế và phát triển. Việt Nam cần một hạ tầng giao thông đường bộ hiện đại để đảm bảo thực hiện thành công chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa và trở thành một phần trong trung tâm sản xuất của thế giới. Do đó, muốn đầu tư phát triển CSHTGTĐB Việt Nam theo đúng mục tiêu đã đặt ra đòi hỏi chúng ta phải học hỏi những kinh nghiệm của các nước trong việc áp dụng hình thức hợp tác công - tư và rút ra những bài học phù hợp với thực tiễn phát triển CSHTGTĐB Việt Nam.

Tài liệu tham khảo

[1]. Hội thảo Vốn để phát triển hạ tầng giao thông - Nhu cầu và giải pháp, 9/2015.

[2]. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

[3]. Nghị định số 30/2015/NĐ-CP của Chính phủ về lựa chọn nhà đầu tư.

[4]. Thủ tướng Chính phủ (2013), Chiến lược phát triển GTVT Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Quyết định số 355/QĐ-TTg, ngày 25 tháng 02 năm 2013 (phê duyệt điều chỉnh).

[5]. Viện Nghiên cứu Đô thị và Phát triển hạ tầng - Tổng hội Xây dựng Việt Nam (5/2011), Kinh nghiệm quốc tế, thực tiễn ở Việt Nam, Tham vấn PPP.