Chiến tranh thương mại và cái chết của WTO

Ngày 8/3, khi chính phủ Mỹ ban hành mức thuế đối với nhôm và thép nhập khẩu, ảnh hưởng của quyết định này không chỉ ở những nước chịu tác động lớn và trực tiếp như Canada hay Hàn Quốc, nó còn tác động đến tận Geneva, Thụy Sĩ. Nơi đây có trụ sở của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), cơ quan "gác cửa" cho trật tự thương mại tự do, cầm trịch việc giải quyết tranh chấp thương mại giữa các quốc gia dựa trên luật lệ trong suốt 3 thập kỷ qua.

Ngày hôm đó, trên trang web của Hội đồng Quan hệ Quốc tế (viện chính sách trụ sở tại New York), tác giả Edward Alden có bài viết Trump, China, and Steel Tariffs: The Day the WTO Died (Trump, Trung Quốc và Thuế Thép: Ngày WTO Chết).

WTO đã chết vào ngày Tổng thống Trump tuyên bố áp thuế lên nhôm và thép nhập khẩu vào Mỹ, nhưng nó lại không chết vì nước Mỹ. Đó là cái chết đến từ từ qua nhiều năm. Bản thân Trung Quốc chưa từng tuân thủ hoàn toàn các nguyên tắc WTO về thị trường tự do. Hơn thế, câu chuyện thần kỳ kinh tế của Trung Quốc với những nguyên tắc phi thị trường càng làm xói mòn chính hệ thống này - chứng minh cho thế giới thấy một nền kinh tế không tự do vẫn mang lại thành công.

Báo cáo về việc Tuân thủ WTO đối với Trung Quốc của Mỹ năm 2017 cáo buộc hai thập kỷ sau khi hứa sẽ ủng hộ hệ thống thương mại đa phương của WTO, “chính phủ Trung Quốc tiếp tục theo đuổi hàng loạt chính sách can thiệp và hành động nhằm hạn chế quyền tiếp cận thị trường của các sản phẩm, dịch xuất nhập khẩu cũng như nhà sản xuất và cung cấp dịch vụ nước ngoài”.

Bắc Kinh, trên con đường thực hiện tham vọng phát triển các ngành công nghiệp chất lượng cao làm mũi nhọn, được cho đã sử dụng các chính sách khuyến khích, hướng dẫn và ủng hộ doanh nghiệp trong nước, đồng thời ngăn cản, gây bất lợi hoặc tổn hại đến các công ty nước ngoài. Chính phủ còn yêu cầu các công ty chuyển giao công nghệ để đổi lại quyền tiếp cận thị trường Trung Quốc.

New York Times miêu tả đường từ sân bay Phố Đông về trung tâm Thượng Hải phủ đầy những nhà để máy bay cỡ lớn và những trung tâm thiết kế với tường kính, tất cả đều nằm trong tham vọng của Trung Quốc tạo ra đế chế hàng không đủ sức cạnh tranh với Boeing và Airbus. Hàng loạt nhà máy mới và rộng mọc lên ở các quận công nghiệp của Thượng Hải cũng như nhiều thành phố khác, sẵn sàng sản xuất hàng loạt xe điện, pin cùng nhiều phụ tùng xe khác. Bắc Kinh, với kế hoạch hỗ trợ, hy vọng những nhà xưởng này sẽ thay thế các khu công nghiệp nặng ở Hồ Bắc vẫn ngày đêm xả bụi mù vào Bắc Kinh và đưa nước này trở thành thế lực mới trong ngành hàng không, robot, hóa dược…

Hai thập kỷ sau khi gia nhập WTO, Trung Quốc trở thành nền kinh tế lớn thứ hai thế giới. Trong ảnh, tỷ phú Trung Quốc Jack Ma và Tổng giám đốc WTO Roberto Azevedo ở hội nghị bộ trưởng lần thứ 11 của WTO tại Buenos Aires, Argentina, tháng 12/2017.

Việc sử dụng WTO để giải quyết các tranh chấp và buộc Trung Quốc hành xử công bằng hơn lại không dễ dàng.

Mỹ từng tạo ra ấn tượng rằng cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO vẫn hoạt động hiệu quả. Trong đợt tái tranh cử tổng thống năm 2012, Barack Obama nói trong nhiệm kỳ đầu chính quyền của ông đã khiếu kiện Trung Quốc nhiều hơn cả tổng số đơn kiện mà chính quyền George W. Bush đệ lên trong 8 năm cầm quyền. Những người lạc quan sử dụng những vụ kiện liên quan đến Trung Quốc đang tăng dần để phản ánh cho việc các nước sẽ không đứng im nhìn Bắc Kinh đối xử bất công với doanh nghiệp của họ.

Dù vậy, trong một nghiên cứu công bố cuối năm 2016, Mark Wu, giáo sư trợ lý tại Trường Luật thuộc Đại học Harvard, lập luận rằng số lượng không phải vấn đề ở đây. Với quy mô nền kinh tế lớn dần, đương nhiên số tranh chấp liên quan Trung Quốc sẽ nhiều hơn. Vấn đề, Wu đưa ra ở đây, là cấu trúc đặc biệt của nền kinh tế Trung Quốc mà các luật lệ và cơ chế của WTO chưa được “cập nhật” để giải quyết tranh chấp phát sinh.

Wu từ chối định danh nền kinh tế Trung Quốc bằng một khái niệm truyền thống, thay vào đó gọi nó là “China Inc.” (tạm dịch: Tập đoàn Trung Quốc). Một nền kinh tế định hướng thị trường nhưng không hoàn toàn tuân thủ thị trường, đầy mâu thuẫn cùng tồn tại (và trở nên thịnh vượng). Trong khi vai trò của nhà nước vẫn rất lớn, động lực tăng trưởng lại đến từ các doanh nghiệp tư nhân. Sự can thiệp kinh tế đôi khi không đến từ nhà nước mà còn cả đảng Cộng sản Trung Quốc. Các mối quan hệ đan xen tồn tại trong giới doanh nghiệp và không giống bất kỳ nền kinh tế nào khác trên thế giới.

Với tất cả những mâu thuẫn trên, cơ cấu nền kinh tế ngày hôm nay tồn tại những yếu tố không ai lường trước vào ngày mà Trung Quốc bước chân vào WTO.

"Trong nền kinh tế với mạng lưới chằng chịt các mối quan hệ giữa đảng, nhà nước và các doanh nghiệp với liên hệ với hoặc đảng hoặc nhà nước, hoặc cả 2, làm sao chúng ta xác định được đâu là cánh tay nhà nước can thiệp?", Wu viết.

“Nếu mối liên hệ chỉ có qua đảng Cộng sản, còn nhà nước thì không, vậy chúng ta phải làm sao?”.

“Nếu mối liên hệ chỉ là không chính thức và chẳng có cơ chế kiểm soát nào tồn tại thì sao?”.

Hai thập kỷ trước, khi phương Tây chấp nhận để Trung Quốc gia nhập WTO và bước vào hệ thống kinh tế toàn cầu, họ tin rằng hội nhập kinh tế sẽ thúc đẩy Bắc Kinh mở cửa nền kinh tế (và cả thể chế) và tuân thủ các nguyên tắc thị trường. Hai thập kỷ sau, khi Trung Quốc đã trở nên giàu có vượt sức tưởng tượng của nhiều người, Economist, tờ tạp chí nổi tiếng ủng hộ thị trường mở và từng chia sẻ giấc mơ của phương Tây, chua chát thừa nhận rằng họ đã sai về Bắc Kinh.

Trung Quốc giờ đây cũng không muốn chỉ là “công xưởng của thế giới”, không muốn tiếp tục để các ngành công nghiệp nặng nhuộm đen bầu trời và dòng sông của họ trong khi vẫn phải dựa vào lực lượng nhân công giá rẻ. Trong khi đó, các luật lệ và cơ chế đã cũ của WTO đã được thiết lập mà không lường được sự lớn mạnh cũng như cơ cấu phức tạp của nền kinh tế Trung Quốc ngày hôm nay. Chương trình Doha, khởi động năm 2001, và là vòng đàm phán gần nhất của các thành viên WTO để cải tổ luật lệ thương mại, đã thất bại và chưa từng được hoàn tất.

Dù vậy, Mỹ, nước đứng sau sự hình thành WTO, mới là nước chính thức phủ nhận các nguyên tắc mà tổ chức này theo đuổi. Trong khi Trung Quốc bước vào WTO với một thể chế khác biệt, sự chấp nhận cho Trung Quốc gia nhập là ván bài của nhiều quốc gia. Mỹ đã đóng vai trò người lãnh đạo và thành viên “gương mẫu” của “câu lạc bộ” WTO trong ba thập kỷ tồn tại tổ chức. Từ đống đổ nát của thế giới sau Thế chiến thứ 2, Mỹ đã là người lãnh đạo để gầy dựng nên Hiệp ước Chung về Thuế quan và Mậu dịch (GATT), tiền thân cho WTO. Việc tuân thủ các luật lệ của WTO nhiều lần đẩy các tổng thống Mỹ vào thế đối đầu với quốc hội và sự phản đối bên trong nước.

Chính quyền Tổng thống Trump, bằng việc áp thuế lên nhôm và thép nhập khẩu, vứt tất cả các nguyên tắc được nhiều đời tổng thống trước giữ gìn “ra ngoài cửa sổ”.

Washington còn mở đường cho quy trình thương lượng "tất cả tự do", theo đó các đối tác thương mại sẽ đổ xô đến Nhà Trắng để xin được loại trừ khỏi các khoản thuế mới áp. CFR nhận định đây là vi phạm rõ ràng đối với sự đồng thuận rằng thương mại phải được tiến hành trên các luật lệ được đồng thuận quốc tế, không phải qua thỏa thuận đặc biệt.

Không những vậy, bằng việc viện dẫn lý do “an ninh quốc gia” để áp đặt rào cản thương mại, tổng thống Mỹ đã “mở chiếc hộp Pandora”, tạo tiền lệ để nhiều nước khác áp dụng lý do tương tự khi họ muốn bảo hộ.

Các đời tổng thống Mỹ trước Trump đều là những người đã xây dựng hoặc làm WTO lớn mạnh thêm.

Năm 2002, khi chính quyền Bush “con” áp thuế tạm thời lên sản phẩm thép nhập khẩu, họ lấy lý do là chống phá giá và vẫn tránh viện dẫn an ninh quốc gia (mức thuế này bị gỡ bỏ vào cuối năm 2003, sớm 2 năm so với dự định ban đầu).

"Nước Mỹ, trải qua nhiều đời chính quyền, luôn luôn biết rằng phải cẩn trọng khi sử dụng ngoại lệ về an ninh quốc gia, hoặc các nước khác sẽ dùng nó để làm cớ cho mọi biện pháp bảo hộ mà họ dùng", Foreign Policy dẫn lời Michael Froman, đại diện thương mại dưới chính quyền Obama, và hiện làm việc tại CFR.

Các chuyên gia lo ngại rồi đây “chiếc hộp Pandora” sẽ mở ra. Các quốc gia được tự quyết định khi nào thì kích hoạt điều khoản loại trừ về an ninh quốc gia. WTO không có cơ sở để thách thức khi một quốc gia tuyên bố họ áp đặt rào cản vì lý do này. Ấn Độ, nước đang cự tuyệt những lời kêu gọi chấm dứt việc trợ giá thực phẩm, có thể "theo chân" Mỹ mà viện dẫn lý do này. Những nỗ lực của Mỹ hàng chục năm qua nhằm ngăn chặn Trung Quốc mang "an ninh quốc gia" để bảo vệ chính sách thương mại của họ cũng sẽ bị suy yếu.

Khi Mỹ bắt đầu áp dụng các biện pháp bảo hộ, Trung Quốc, bất chấp những chỉ trích vi phạm và lợi dụng WTO, đang hành xử như người bảo vệ mạnh mẽ nhất của tổ chức lẫn tự do thương mại nói chung. Sau khi chính quyền Trump áp thuế lên nhôm, thép, các đại diện của Bắc Kinh kêu gọi việc kiềm chế và tuân thủ hệ thống thương mại đa phương.

Phần lớn các chuyên gia không nhìn Trung Quốc là người bảo vệ tự do thương mại như Bắc Kinh vẫn đang thể hiện, nhưng thái độ của Mỹ mới là điều gây thất vọng.

Emily Blanchard, chuyên gia về chính sách thương mại tại Trường Kinh doanh Tuck, Đại học Dartmouth, nói trên Foreign Policy rằng chính quyền Mỹ đang hành xử đúng như những gì mà họ thường chỉ trích Trung Quốc. "Tôi vẫn chưa rõ liệu việc chính quyền tuân thủ hệ thống dựa trên luật pháp có quan trọng không", bà nói.

"(Hay là) nếu bạn không thể thắng họ, thì cứ làm giống họ thôi?”.

Có thể WTO đã chết mòn từ lâu, nhưng chuông nguyện hồn chỉ được gióng lên ở nước Mỹ, đất nước đã đặt nền tảng thành lập và lãnh đạo tổ chức trong thời gian dài.

“Chuyện gì sẽ đến sau đó? Thi thể của WTO sẽ ấm thêm một hồi nữa”.

Đó là cách Edward Alden viết trong bài đăng trên website của CFR. EU đã tuyên bố rằng khối sẽ kiện quyết định của Mỹ lên WTO. Nếu phán quyết nghiêng về phía Mỹ, đó sẽ là lời đầu hàng sớm của WTO trước bất kỳ nước nào viện cớ “an ninh quốc gia”. Nếu phán quyết có lợi cho EU, Mỹ sẽ không công nhận và có thể là bác bỏ cả tính chính danh của WTO trong việc giải quyết tranh chấp. Nếu các nước theo chân Mỹ áp đặt biện pháp bảo hộ thương mại dựa trên lập luận “an ninh” quốc gia, không sớm thì muộn các nguyên tắc của WTO sẽ bị đặt ở thế đối đầu với làn sóng dân túy đang trỗi dậy.

Ông Alden nhận định rằng bất kể WTO phán xử ra sao, tranh chấp của các nước quanh mức thuế mới áp của Mỹ sẽ không được giải quyết gọn ghẽ trong khuôn khổ “câu lạc bộ WTO”. EU, Nhật Bản, Australia và nhiều nước sẽ phải bước vào quy trình đám phán riêng với chính quyền Trump, cố gắng hạn chế tác động mà các doanh nghiệp nước mình phải hứng chịu. Canada và Mexico, hiện đã giành được quyền loại trừ tạm thời, sẽ phải "trả lễ" trên bàn đàm phán lại Hiệp định Tự do Thương mại Bắc Mỹ (NAFTA) để giữ lại sự loại trừ hiện tại.

Trong khi đó, cuộc chiến thương mại với Trung Quốc sẽ leo thang và cơ hội giải quyết tranh chấp chỉ đến bằng thương lượng trực tiếp giữa đôi bên. WTO sẽ được viện dẫn đến trong trường hợp một trong hai bên cảm thấy cơ chế của tổ chức có lợi cho luận điểm của họ, nhưng phán quyết của WTO sẽ không mang tính quyết định bất cứ điều gì. Alden ý thức được rằng việc này phải đến vì đã nhiều năm qua, các luật lệ của WTO không còn đủ sức giải quyết các vấn đề liên quan Trung Quốc nữa. Người ta cần những biện pháp trực tiếp và mạnh mẽ hơn.

Alan Wolff, quan chức Mỹ đang giữ chức Phó tổng giám đốc tại WTO, nói rằng "còn quá sớm để chuẩn bị cho tang lễ của WTO". Như mọi người khác, ông cũng thừa nhận rằng đang có "những mối nguy nghiêm trọng đối với hệ thống giao thương toàn cầu".

Dù vậy, sự thất bại của WTO là biểu tượng của mất mát lớn hơn. WTO, với tiền thân là GATT được thiết lập nên sau Thế chiến thứ 2, nằm trong giấc mơ về trật tự thế giới mới dựa trên luật lệ và các giá trị tự do.

Bài viết trên CFR gọi WTO là nỗ lực can đảm và đầy tầm nhìn để hạn chế bất trắc và tạo ra sự liên tục trong sự giao thương của các quốc gia. Trong một giai đoạn ngắn ngủi, WTO đã cho các quốc gia nhỏ hơn một địa vị tương đối cân bằng với các cường quốc, như khi Antigua và Barbuda kiện thành công Mỹ lên WTO, giành lấy sự kính trọng lớn dù khoản bồi thường nhỏ. Nếu WTO chết, thế giới sẽ trở về trật tự mà trên đó nó đã vận hành hàng nghìn năm qua, nơi những kẻ mạnh làm điều mà họ muốn trong khi những người yếu phải chịu đựng.

"Có một điều quan trọng và giá trị đã mất đi vào ngày hôm qua, lúc Nhà Trắng của Donald Trump công bố rào cản thương mại. WTO là lời hứa đáng yêu về hệ thống kinh tế toàn cầu lý trí hơn, có thể dự đoán hơn và công bằng hơn. Chúng ta hãy để tang nó”, Alden viết. Khi đặt tựa bài viết là Ngày WTO Chết, có lẽ ông lấy cảm hứng từ ca khúc The Night Chicago Died do Mitch Murray và Peter Callander viết vào năm 1974.

Trở về nước Mỹ những ngày u tối đó,
Trong cái nóng của đêm hè,
Ở xứ sở của những tờ đô la,
WTO đã chết.

Ông có muốn sửa lời bài hát lại như vậy không?

Phương Thảo
Đồ họa: Như Ý, Ảnh: Reuters