Đặc khu kinh tế: Kinh nghiệm trên thế giới và những kỳ vọng cho Việt Nam

Ảnh minh họa - Nguồn: vietnamplus.vn

Đặc khu trên thế giới

Mô hình đặc khu

Đặc khu kinh tế (khu kinh tế đặc biệt) là mô hình phát triển cao hơn dựa trên mô hình khu kinh tế cơ bản với các đặc trưng là không gian riêng biệt, môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi.

Các đặc khu kinh tế được xây dựng và phát triển không chỉ đơn thuần vì lợi ích kinh tế của riêng một khu vực, địa phương, mà còn tạo ra động lực phát triển kinh tế quốc gia thông qua việc thu hút các nguồn lực phát triển, mở rộng xuất khẩu, chuyển giao công nghệ và quản trị, tạo việc làm. Trên thế giới, các đặc khu kinh tế đã được hình thành từ trước thế kỷ XV theo các mô hình khác nhau, ngày càng hoàn thiện với số lượng và quy mô lớn hơn.

Tiền thân của mô hình đặc khu kinh tế là các loại hình khu công nghiệp, khu kinh tế tự do. Khu kinh tế tự do thường có 3 loại chính: 1- Khu kinh tế tự do có tính chất thương mại (chủ yếu là phát triển thương mại và dịch vụ phục vụ xuất nhập khẩu; 2- Khu kinh tế tự do có tính chất công nghiệp phát triển các khu công nghiệp tập trung, khu chế xuất - khu xuất khẩu tự do, khu công nghệ cao; 3- Các khu kinh tế tự do có tính chất tổng hợp phát triển các hoạt động sản xuất - kinh doanh đa ngành, bao gồm cả công nghiệp, thương mại, dịch vụ, du lịch, tài chính, ngân hàng, nghiên cứu khoa học.

Tính đến năm 2016, trên thế giới có khoảng 4.500 đặc khu tại 140 quốc gia, tạo thêm 66 triệu việc làm trên toàn thế giới. Các đặc khu thành công trên thế giới có thể kể đến là Thâm Quyến, Ma Cau, Hồng Kông ở Trung Quốc, Jebel Ali tại Dubai ở Các tiểu vương quốc Ả-rập Thống Nhất (UAE), Okynawa ở Nhật Bản, Docklands ở Anh, Ibiza ở Tây Ban Nha, Incheon và Jeju ở Hàn Quốc…

Bài học kinh nghiệm từ các nước

Bài học thành công

Một trong những đặc khu thành công nhất thế giới là Thâm Quyến của Trung Quốc, được hình thành năm 1980. Từ một làng chài 30.000 dân, Thâm Quyến trở thành là một trung tâm công nghệ, tài chính tầm cỡ thế giới. Đến năm 2016, Thâm Quyến có dân số gần 12 triệu người với 3 triệu doanh nghiệp đăng ký hoạt động. Năm 2017, GDP của Thâm Quyến đạt gần 340 tỷ USD nhờ các ngành công nghệ cao bùng nổ, như internet, công nghệ sinh học và viễn thông.

Mô hình đặc khu của Hàn Quốc rất thành công, nhờ kết nối chặt chẽ với nền kinh tế trong nước. Chính phủ Hàn Quốc đã đầu tư hàng tỷ USD nhằm xây dựng kết cấu hạ tầng hỗ trợ các đặc khu, hỗ trợ phát triển các ngành công nghệ cao, kinh tế quốc tế, giải trí và du lịch. Đặc khu kinh tế Incheon của Hàn Quốc được đánh giá là thành phố có tiềm năng phát triển lớn thứ hai trên thế giới cho tới năm 2025. Đặc khu Jeju mang lại thu nhập lớn cho địa phương (GDP đạt 12 tỷ USD, trong đó du lịch chiếm tỷ trọng 25%), đồng thời tạo nên thương hiệu du lịch nổi tiếng cho Hàn Quốc.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, sự thành công của các đặc khu kinh tế phụ thuộc vào các yếu tố:

Một là, sự cam kết mạnh mẽ từ chính phủ và chính quyền địa phương. Đây là yếu tố quan trọng hàng đầu để xây dựng niềm tin và thu hút nhà đầu tư.

Hai là, chính sách riêng biệt: đặc khu kinh tế cần có thể chế hành chính vượt trội, chính quyền đặc khu kinh tế được giao quyền tự chủ cao về lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhất là quyền lập quy về kinh tế. Bộ máy quản lý hành chính tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; thủ tục hành chính đơn giản, công khai và minh bạch. Nhà nước chỉ can thiệp hành chính khi cần thiết để bảo đảm tính ổn định và cạnh tranh lành mạnh. Các đặc khu có quyền “tự trị” rất cao, để kịp thời giải quyết các vướng mắc tại đặc khu.

Ba là, ưu đãi đầu tư hấp dẫn: để thu hút các nguồn lực vốn đầu tư trong nước và quốc tế, các đặc khu kinh tế thường áp dụng nhiều biện pháp khuyến khích đặc biệt, như xây dựng môi trường kinh doanh lý tưởng, miễn giảm thuế; cho phép tự do trung chuyển hàng hóa; đơn giản hóa các thủ tục thành lập doanh nghiệp, thủ tục hải quan; tự do hóa các dòng chảy vốn đầu tư, lợi nhuận…

Bốn là, sự gắn kết chặt chẽ với nền kinh tế trong nước và được kết nối với thị trường toàn cầu: Điều này thường đòi hỏi các chính phủ phải đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại; chính sách phát triển kinh tế của đặc khu phải có sự kết nối chặt chẽ và ảnh hưởng lan tỏa tới các vùng kinh tế, địa phương trong nước.

Năm là, các mục tiêu cụ thể, rõ ràng, phù hợp, hướng tới những ngành, nghề ưu tiên phát triển và có lợi thế so sánh vượt trội. Các ngành, nghề thu hút đầu tư được điều chỉnh, cập nhật liên tục, bắt kịp và phù hợp với xu hướng phát triển của thế giới với công nghệ cao, thông minh và thân thiện môi trường, đồng thời xác định những đối tác chiến lược cụ thể để duy trì mức cạnh tranh cao của đặc khu, như ở Trung Quốc, Hàn Quốc, UAE, Singapore.

Sáu là, vị trí chiến lược: phần lớn các đặc khu kinh tế thành công đều được xây dựng tại những nơi có vị trí địa kinh tế, chính trị chiến lược (gần cảng biển quốc tế, các tuyến giao thông quan trọng của đất nước, kết nối dễ dàng với khu vực và quốc tế), có điều kiện tự nhiên thuận lợi, tiềm năng phát triển toàn diện về kinh tế - xã hội, liền kề khu vực kinh tế phát triển, có khả năng thu hút nguồn vốn đầu tư, nhất là đầu tư nước ngoài và nguồn nhân lực. Điển hình như các đặc khu Thâm Quyến, Sán Đầu, Chu Hải của Trung Quốc, Incheon và Jeju của Hàn Quốc, Dubai của UAE.

Bài học từ những thất bại

Châu Phi là ví dụ điển hình về sự thất bại của rất nhiều đặc khu kinh tế. Nguyên nhân chính là thiếu sự kết nối hạ tầng giao thông và năng lượng cần thiết, thiếu kế hoạch quản lý và chiến lược hiệu quả, hoặc gặp vấn đề về bất ổn chính sách trong nước.

Thập niên 90 của thế kỷ XX, Chính phủ Nigeria rót khoản đầu tư khổng lồ vào khu kinh tế tự do trọng điểm ở Calabar. Tuy nhiên, hơn một thập niên sau, chỉ có một số công ty hoạt động trong đặc khu kinh tế. Còn ở Kenya, khu chế xuất sau gần 20 năm hoạt động, chỉ xuất khẩu được hơn 400 triệu USD năm 2008. Các khu kinh tế tự do ở Nigeria, Senegal và Tanazania còn kém hơn, với tỷ lệ đóng góp vào xuất khẩu cả nước rất hạn chế.

Ấn Độ cũng từng đặt nhiều kỳ vọng vào các đặc khu kinh tế, tuy nhiên đến năm 2015, chỉ khoảng gần 200 trên tổng số hơn 560 đặc khu còn hoạt động thực sự, trong đó, rất nhiều đặc khu không hoạt động hết công suất. Nguyên nhân thất bại của mô hình đặc khu kinh tế Ấn Độ là do việc thành lập tràn lan và áp dụng mức ưu đãi thuế dài hạn và tỷ lệ ưu đãi lớn, gây thất thu cho ngân sách quốc gia. Ngoài ra, thể chế kinh tế và hành chính của các đặc khu kinh tế của Ấn Độ về cơ bản không có sự vượt trội rõ rệt.

Các nghiên cứu đã chỉ ra nhiều nhân tố dẫn đến sự thất bại của các đặc khu kinh tế trên thế giới, gồm vị trí không thuận lợi dẫn đến các chi phí đầu tư lớn; các chính sách thiếu tính cạnh tranh, chủ yếu dựa vào thời gian miễn hoặc ưu đãi thuế, các chính sách lao động cứng nhắc, kết cấu hạ tầng của các đặc khu kinh tế chưa đáp ứng được yêu cầu của nhà đầu tư; sự phối hợp không chặt chẽ giữa doanh nghiệp tư nhân và chính phủ trong phát triển kết cấu hạ tầng cho đặc khu kinh tế; giá thuê và các dịch vụ mang tính bao cấp; mô hình quản lý và tổ chức bộ máy cồng kềnh.

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, trong quá trình phát triển đặc khu, sự can thiệp từ chính quyền trung ương sẽ làm giảm cơ hội thử nghiệm các ý tưởng táo bạo ở các đặc khu, song nếu trao quyền lực quá lớn cho đặc khu có thể dẫn đến việc thiết lập các nhà nước bên trong nhà nước. Đáng quan ngại hơn là các khoản ưu đãi để thu hút nhà đầu tư kéo theo sự méo mó bên trong các nền kinh tế. Nếu không được quản lý chặt chẽ, các đặc khu trở thành nơi ẩn náu của hoạt động rửa tiền, chẳng hạn như việc lập các hóa đơn khống trong xuất khẩu.

Đặc khu kinh tế ở Việt Nam - những ưu đãi và kỳ vọng

Trước khi có chủ trương hình thành các đặc khu kinh tế, tại Việt Nam đã tồn tại 6 mô hình khu kinh tế, khu công nghiệp bao gồm: (1) Khu chế xuất, (2) Khu công nghiệp; (3) Khu công nghệ cao; (4) Khu kinh tế cửa khẩu; (5) Khu kinh tế mở; (6) Khu kinh tế ven biển. Trong hơn 20 năm hình thành và phát triển, các khu công nghiệp, khu kinh tế đã có đóng góp quan trọng vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Tuy nhiên, các đặc khu cũng bộc lộ một số hạn chế, như kém linh hoạt; cơ chế, chính sách ưu đãi chưa đủ sức cạnh tranh quốc tế; bộ máy quản lý với thẩm quyền chưa thống nhất và thủ tục hành chính chưa đủ thông thoáng, kết cấu hạ tầng và nguồn nhân lực chưa đáp ứng yêu cầu.

Đến nay, có trên 300 khu công nghiệp, chiếm gần 10.000ha đất nhưng hàm lượng giá trị gia tăng trong chuỗi giá trị của sản phẩm công nghiệp chế biến chế tạo còn chưa cao. Ngoài ra, vấn đề môi trường, tài nguyên đất cũng chưa được sử dụng hiệu quả, còn nhiều hạn chế.

Chủ trương phát triển đặc khu kinh tế xuất hiện ngay từ sau đổi mới (năm 1986) và được đề cập tại Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khóa VIII (năm 1997), Văn kiện Đại hội X năm 2006. Đến năm 2017, trên cơ sở Thông báo kết luận số 21-TB/TW, ngày 22-3-2017, của Bộ Chính trị, Dự án Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, được chuẩn bị từ năm 2014 mới chính thức được Chính phủ trình ra Kỳ họp thứ 4, Quốc hội Khóa XIV (tháng 10 và tháng 11-2017). Theo kế hoạch, Dự án Luật được trình Quốc hội thảo luận lần cuối và xem xét thông qua vào Kỳ họp thứ 5, Quốc hội Khóa XIV (tháng 5 và tháng 6-2018). Tuy nhiên, để có thêm thời gian nghiên cứu, hoàn thiện Dự án Luật, Quốc hội đã quyết định lùi việc thông qua Dự án Luật này đến Kỳ họp thứ 6 (tháng 10 và tháng 11-2018).

Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc trình Quốc hội cho ý kiến vào tháng 5-2018. Dự thảo Luật đưa ra một số ưu đãi chưa có tiền lệ ở Việt Nam, như được phép lựa chọn hệ thống pháp luật nước ngoài (qua thỏa thuận) để giải quyết tranh chấp, được đóng các mức thuế rất thấp (thường thấp hơn một nửa) so với những nơi khác, thu ngân sách được giữ lại toàn bộ để phát triển, trưởng đặc khu gần như có toàn quyền quyết định các vấn đề hệ trọng trong đặc khu.

Bên cạnh đó, các đặc khu được tạo nhiều điều kiện đặc biệt để phát triển, chẳng hạn được hưởng chính sách cho khu thương mại tự do; xem xét không áp dụng một số ngành, nghề kinh doanh có điều kiện, quy định cụ thể một số thủ tục hành chính nhằm bảo đảm trình tự thông thoáng, tạo điều kiện tối đa cho các nhà đầu tư, đồng thời loại bỏ một số điều kiện đầu tư kinh doanh như không yêu cầu về tỷ lệ sở hữu vốn điều lệ, hình thức đầu tư đối với nhà đầu tư nước ngoài khi thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh tại đặc khu... Bên cạnh đó là nhiều chính sách ưu đãi, như miễn thuế thu nhập cá nhân trong 5 năm đầu và giảm 50% trong các năm tiếp theo cho người làm việc tại đặc khu; áp dụng thuế thu nhập doanh nghiệp 10% trong suốt thời gian thực hiện dự án đầu tư trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa; áp dụng thuế thu nhập doanh nghiệp 10% trong 30 năm cho các dự án đầu tư khác, sau đó miễn thuế 4 năm và giảm 50% số thuế phải nộp trong 9 năm tiếp theo kể từ khi có thu nhập chịu thuế; miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước suốt thời hạn thuê cho các dự án nghiên cứu phát triển, giáo dục, y tế. Bên cạnh đó, các nhà đầu tư tại đặc khu còn được hưởng ưu đãi thuế xuất - nhập khẩu, miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước...

Dự thảo Luật được đánh giá về cơ bản đã đề ra được các cơ chế phát triển kinh tế - xã hội vượt trội so với các chính sách mà Việt Nam đang áp dụng tại các khu công nghiệp, khu kinh tế ven biển, cửa khẩu, bảo đảm tính cạnh tranh với các đặc khu kinh tế trong khu vực. Bộ máy quản lý đặc khu được thiết kế theo mô hình tinh gọn, có thực quyền, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả, giúp giải quyết nhanh chóng các yêu cầu của nhà đầu tư, thể hiện ở việc trưởng đặc khu được trao thẩm quyền cũng như có cơ chế giám sát để không lạm quyền. Chính quyền quản lý đặc khu sẽ được phân quyền rất mạnh, có thể quyết định các dự án đầu tư nhóm A (do Chính phủ quyết định) và các nhóm còn lại. Sự đổi mới quy định đối với cơ quan tư pháp cũng giúp giải quyết các tranh chấp của các nhà đầu tư hiệu quả hơn.

Số vốn đầu tư dự kiến vào 3 đặc khu kinh tế (Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc) ước tính 1,57 triệu tỷ đồng, trong đó 270.000 tỷ đồng dành cho đặc khu Vân Đồn trong giai đoạn 2018 - 2030; 400.000 tỷ đồng cho Bắc Vân Phong trong giai đoạn 2019 - 2025 và 900.000 tỷ đồng cho Phú Quốc trong giai đoạn 2016 - 2030. Ngân sách chỉ hỗ trợ một phần không nhiều trong số này.

Trong ít năm tới, 3 đặc khu được kỳ vọng sẽ thu hút hàng chục tỷ USD vốn đầu tư, giúp Nhà nước thu hàng chục tỷ USD từ thuế, phí, đất đai và tạo ra giá trị gia tăng nhiều chục tỷ đồng khác, đóng góp vào GDP cả nước. Năm 2020, đặc khu Phú Quốc sẽ đạt mức thu nhập bình quân 5.000 USD (cao gấp đôi thu nhập bình quân cả nước hiện nay) và tới năm 2030, cả 3 đặc khu nhanh chóng vượt ngưỡng thu nhập 12.000USD - 13.000USD/người/năm (gấp 5 đến 7 lần trung bình cả nước)./.

Nguyễn Minh Huyền(*), Mai Thị Hải(**)(*)Bộ Tài chính(**) Tạp chí Cộng sản