Khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công để phát triển kinh tế - xã hội

Ảnh minh họa. Nguồn: internet

Nguồn lực tài chính từtài sản công

Theo quan niệm chung, nguồnlực là tổng thể vị trí địa lý, các nguồn tài nguyên thiên nhiên, hệ thống tài sảnquốc gia, nguồn nhân lực, vốn và thị trường... ở trong nước và nước ngoài có thểđược khai thác nhằm phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của một lãnh thổ nhấtđịnh. Nguồn lực được chia làm 02 nhóm: Nguồn lực ảnh hưởng trực tiếp đến tăngtrưởng, phát triển kinh tế (vốn, lao động, tài nguyên thiên nhiên và khoa học,công nghệ) và nguồn lực không trực tiếp nhằm mục tiêu kinh tế nhưng gián tiếp ảnhhưởng đến tăng trưởng, phát triển kinh tế (vị trí địa lý, đặc điểm văn hóa xã hội,thể chế chính trị - xã hội, cơ cấu dân tộc, cơ cấu tôn giáo…). Các nguồn lựctrên khi được chuyển hóa thành giá trị sẽ tạo ra nguồn lực tài chính cho mỗi quốcgia.

Điều 53 Hiến pháp nước Cộnghòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước,khoáng sản và tài nguyên thiên nhiên khác, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa,vùng trời và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộcsở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý theo quy địnhcủa pháp luật”. Đây là lần đầu tiên chế định về “tài sản công” đượchiến định, xác định cụ thể phạm vi tài sản công của quốc gia, chế độ sở hưũvà trách nhiệm trong việc quản lý đối với tài sản công.

Từ quan niệm chung về nguồnlực và phạm vi tài sản công được quy định tại Hiến pháp, nguồn lực tài chính từtài sản công được hiểu là tổng hợp các khả năng có thể khai thác được từ tài sảncông thông qua các hình thức nhất định theo quy định của pháp luật nhằm tạo nguồntài chính để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.

Các hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công đượcsử dụng phổ biến bao gồm: Giao quyền sử dụng tài sản công; Cấp quyền khai tháctài sản công; cho thuê; Bán, chuyển nhượng quyền khai thác, quyền sử dụng; Gópvốn, liên doanh, liên kết; Sử dụng giá trị tài sản công để thanh toán các nghĩavụ của Nhà nước; Bán, chuyển nhượng, thanh lý tài sản.

Thực trạng khai thác nguồnlực tài chínhtừ tài sản công ở Việt Nam

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụngtài sản công đã được xây dựng cơ bản đầy đủ để quản lý đối với tất cả các loạitài sản công. Chế độ quản lý, sử dụng tài sản công đã từng bước gắn giữa việc bảovệ nguồn lực và khai thác nguồn lực tài sản công. Theo đó, mọi tài sản công đêùđược giao cho đối tượng quản lý, đối tượng sử dụng nhằm xác định chủ thể chịutrách nhiệm trước Nhà nước trong việc bảo vệ, quản lý, sử dụng tài sản công. Việctrang bị, quản lý, sử dụng tài sản công phải tuân theo tiêu chuẩn, định mức, chếđộ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Đối tượng được giao quản lý, sửdụng tài sản công phải sử dụng tài sản đúng mục đích, công năng. Các bộ, ngành,địa phương cần rà soát, sắp xếp, bố trí việc quản lý, sử dụng tài sản công hợplý, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được Nhà nước giao, tiêu chuẩn, định mức docơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và quy hoạch được duyệt; số tài sản dôidư sau sắp xếp hoặc không còn phù hợp với quy hoạch, nhu cầu sử dụng được điêùchuyển cho các cơ quan, đơn vị khác sử dụng hoặc bán, chuyển nhượng, chuyển mụcđích sử dụng để tạo nguồn vốn đầu tư xây dựng, nâng cấp, cải tạo trụ sở làm việc,cơ sở hoạt động sự nghiệp.

Đối với các đơn vị sự nghiệpcông lập đủ điều kiện theo quy định của Chính phủ được Nhà nước xác định giá trịtài sản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp. Đơn vịđược phép sử dụng tài sản nhà nước giao vào mục đích sản xuất, kinh doanh dịchvụ, cho thuê, liên doanh, liên kết nhằm phát huy công suất, hiệu quả sử dụngnguồn tài sản sẵn có, gắn với việc huy động các nguồn lực từ bên ngoài để cùng đâùtư phát triển, quản lý, khai thác tài sản. Qua đó, vừa thực hiện tốt nhiệm vụchính trị được giao, vừa nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, tăng thunhập cho người lao động, tăng khả năng tự chủ về mặt tài chính và đóng góp mộtphần vào ngân sách nhà nước (NSNN).

Đối với tài sản kết cấu hạtầng, Nhà nước cho phép áp dụng đầu tư theo hình thức đối tác công - tư để thựchiện dự án đầu tư, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng; chuyển đổi phươngthức khai thác tài sản kết cấu hạ tầng từ các cơ quan, đơn vị, tổ chức đượcgiao quản lý tự tổ chức khai thác sang hình thức chuyển nhượng quyền thu phí,cho thuê quyền khai thác, chuyển nhượng có thời hạn quyền khai thác công trìnhkết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cho các tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc mọithành phần kinh tế. Tổ chức, đơn vị, cá nhân có quyền khai thác, đồng thời chịutrách nhiệm bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông theo hợp đồng ký kết và quy địnhcủa pháp luật.

Đối với đất đai, hệ thốngchính sách tài chính liên quan đến đất đai của Việt Nam đã được hình thành tươngđối đầy đủ, về cơ bản phù hợp với cơ chế thị trường, tạo nguồn lực tài chínhquan trọng cho NSNN để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội; góp phần hoàn thiệnhệ thống pháp luật về quản lý đất đai theo Luật Đất đai năm 2013. Trong đó, đãthống nhất chính sách tài chính đất đai với nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tưnước ngoài; đưa tỷ lệ (%) đơn giá thuê đất về mức hợp lý để vừa động viên nguồnlực từ đất đai, vừa khuyến khích các tổ chức, cá nhân thuê đất để sản xuất,kinh doanh. Cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất đã được hoàn thiện một bước, gópphần bảo đảm tính công khai trong quá trình Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

Đối với tài sản tịch thusung quỹ nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước, tài sản củacác dự án, chương trình sử dụng vốn nhà nước, Chính phủ, Bộ Tài chính đã banhành các văn bản quy định thống nhất cơ chế quản lý, xử lý theo hướng xác địnhrõ chủ thể chịu trách nhiệm quản lý, xử lý; quy trình xử lý được đơn giản hóa đểđẩy nhanh tiến độ xử lý, tránh hư hỏng, xuống cấp tài sản.

Những bước tiến về chínhsách nêu trên đã đem lại những kết quả bước đầu quan trọng. Trong giai đoạn từ2011-2015, thu từ đất đai bình quân đạt khoảng 60.000 tỷ đồng/năm, chiếm khoảng10% thu NSNN; thu từ sắp xếp lại, xử lý nhà đất thuộc sở hữu nhà nước: khoảng6.000 tỷ đồng/năm; thu từ xử lý tài sản tịch thu sung quỹ nhà nước, tài sản xáclập sở hữu nhà nước bình quân 1.000 tỷ/năm; thu từ tiền cấp quyền khai tháckhoáng sản (chưa bao gồm cấp quyền thông qua hình thức đấu giá) khoảng 4.500 tỷđồng/năm...

Tuy vậy, việc khai thácnguồn lực tài chính từ tài sản công còn đối mặt nhiều khó khăn, thách thức:

Một là, tài sản công có phạm vi rất rộng, bao gồm: đất đai,tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, thềmlục địa, tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lơịích công cộng, lợi ích quốc gia, tài sản dự trữ nhà nước, tài sản tại cơquan nhà nước, lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chứcchính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp,tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, doanh nghiệp nhà nước và các tàisản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diệnchủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tuy nhiên, chưa có một văn bản quy định thốngnhất về nguyên tắc chung trong quản lý, sử dụng, khai thác tài sản công; chế độquản lý, sử dụng, khai thác tài sản công đang được điều chỉnh phân tán ở nhiêùvăn bản khác nhau và do nhiều đầu mối quản lý. Do vậy, cho đến nay vẫn chưa cómột cơ sở dữ liệu thống nhất, đầy đủ và cập nhật về tài sản công, với tư cáchlà một nguồn lực quan trọng. Việc thiếu cơ chế và dữ liệu thống nhất sẽ làm choviệc quyết định, chỉ đạo, điều hành và thực hiện khai thác nguồn lực thiếu chủ động,thiếu chiến lược và kế hoạch tổng thể, dẫn tới hiệu quả chưa cao.

Hai là, theo Cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước,tổng giá trị nhà, đất thuộc trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, phươngtiện đi lại, tài sản có giá trị từ 500 triệu đồng trở lên tính đến ngày31/12/2015 là 1.031.313,82 tỷ đồng (khoảng 47 tỷ USD). Trong đó, giá trị quyềnsử dụng đất là 700.230 tỷ đồng (khoảng 31,83 tỷ USD) trên tổng số 131.431 cơ sởnhà đất với tổng diện tích đất là 2.565.511.489 m2. Các cơ sở này thường ở cácvị trí có giá trị thương mại cao nhưng việc sử dụng còn phân tán, lãng phí, hiêụsuất thấp và chưa được khai thác triệt để. Nhiều cơ sở nhà, đất mặc dù đã cóquyết định bán, chuyển nhượng, chuyển mục đích sử dụng đất nhưng không thực hiệnđược do thiếu quy hoạch chi tiết, thị trường bất động sản chưa ổn định, tráchnhiệm tổ chức thực hiện không cao.

Việc xác định giá trị tàisản để giao cho đơn vị quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp để đơn vị đượcphép sử dụng tài sản vào mục đích kinh doanh dịch vụ, cho thuê, liên doanh,liên kết còn chậm (mới giao tài sản cho 723 đơn vị, với tổng giá trị 21.000 tỷ đồng).Việc thực hiện chính sách khuyến khích xã hội hóa giáo dục, đào tạo, y tế, vănhóa xã hội chưa được quan tâm đúng mức. Từ đó, vừa hạn chế việc khai thác nguồnlực hiện có từ tài sản, vừa hạn chế việc thu hút các nguồn lực của xã hội đầu tưcho các lĩnh vực này để mở rộng độ bao phủ và nâng cao chất lượng dịch vụ sựnghiệp công.

Ba là, hiệu quả khai thác kết cấu hạ tầng đường bộ chưatương xứng với quy mô tài sản hiện có. Thời gian qua, do kinh tế suy giảm, thịtrường bất động sản trầm lắng, nên dù cơ chế hiện nay đã khuyến khích xã hôịhóa nhưng nhìn chung vẫn chưa thu hút được nhiều nhà đầu tư tham gia; việc khaithác nguồn tài chính từ quỹ đất hai bên đường chưa đạt được kết quả như mong muốn.Đây là những nguyên nhân dẫn đến nguồn vốn để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầnggiao thông vẫn dựa vào NSNN và nguồn ODA là chủ yếu. Nguồn vốn này lại được tậptrung ưu tiên cho các dự án đầu tư xây dựng mới, công tác bảo trì kết cấu hạ tầngchưa được quan tâm, làm cho các công trình hiện có xuống cấp nhanh chóng.

Bốn là, đối với khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai,mặc dù theo quy định, đấu giá là hình thức được ưu tiên sử dụng khi giao đất,cho thuê đất nhưng thực tế rất khó khăn do thiếu nguồn lực để làm công tác giảiphóng mặt bằng, tạo quỹ đất sạch để đấu giá. Một số phương pháp xác định giá đất(thu nhập, chiết trừ, thặng dư) dựa trên các yếu tố, thông tin giả định, dựbáo, có tính chủ quan, không phù hợp với điều kiện của Việt Nam. Thời gian xác địnhvà phê duyệt giá đất theo thị trường kéo dài dẫn đến chậm trễ trong thông báo,thu nộp nghĩa vụ tài chính về đất đai (bình quân từ 2 - 4 tháng). Thu hồi đấttheo quy hoạch nhưng không cân đối với nguồn lực thực hiện dẫn đến tình trạngquy hoạch treo, lãng phí tài nguyên đất đai, tạo áp lực lớn cho NSNN. Chínhsách bồi thường, giải phóng mặt bằng chưa cân đối với chính sách thu và nguồn lựccủa NSNN khi thực hiện dự án phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, dự ánxã hội hóa. Ngoài ra, các nông, lâm trường đang quản lý diện tích đất khoảng7.916.366 ha nhưng phần lớn lại để hoang hóa, sử dụng lãng phí, không hiệu quả;trong khi, người thực sự cần đất sản xuất thì phải đi thuê lại.

Năm là, việc xử lý tài sản công còn có tính chất nhỏ lẻ,manh mún do nhiều chủ thể cùng thực hiện. Điều này vừa giảm tính chuyên nghiệp,vừa tốn kém nhân lực, thời gian, chi phí, hiệu quả đem lại không cao, dễ bị lơịdụng và khó kiểm soát.

Giải pháp đẩy mạnh, nângcao hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công

Thứ nhất, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý, sử dụngtài sản công tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc khai thác nguồn lực tài chínhtừ tài sản công. Trong đó, tập trung nghiên cứu, xây dựng Luật Quản lý, sử dụngtài sản công nhằm thể chế hóa Điều 53 Hiến pháp năm 2013, đảm bảo tất cả cácloại tài sản công đều được quản lý chặt chẽ, hiệu quả bằng pháp luật; quy địnhnhững nguyên tắc chung nhất trong quản lý, sử dụng tài sản công; đổi mới phươngthức quản lý, sử dụng tài sản công theo hướng nắm chắc, phản ánh đâỳđủ tài sản công cả về giá trị và hiện vật; coi tài sản công là nguồnlực quan trọng theo tư tưởng Hồ Chí Minh, từ đó tạo cơ chế khai thác tài sảncông hợp lý, tạo ra nguồn lực tài chính từ tài sản đóng góp có hiêụquả vào phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh quốcgia...; quản lý tài sản bằng các công cụ hiện đại, hiệu quả; thực hiệncông khai, minh bạch về tài sản, góp phần chống lãng phí, thất thoát. Đồngthời, kịp thời ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật cho từng lĩnh vực đểbảo đảm có hiệu lực đồng thời với Luật Quản lý, sử dụng tài sản công (dự kiến từ01/01/2018).

Thứ hai, tiếp tục rà soát, sắp xếp lại việc sử dụng tài sảncông tại cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, bảo đảm tuân thủ tiêu chuẩn, địnhmức, chế độ. Tài sản dôi dư, không còn nhu cầu sử dụng phải được xử lý kịp thời,công khai để thu nộp NSNN. Kiên quyết thực hiện Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày25/8/2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường quản lý trụ sở làm việc, cơsở hoạt động sự nghiệp. Đẩy nhanh tiến độ xác định giá trị tài sản để giao cho đơnvị sự nghiệp công lập quản lý theo cơ chế giao vốn cho doanh nghiệp, làm cơ sởcho các đơn vị đủ điều kiện được sử dụng tài sản vào các mục đích kinh doanh dịchvụ nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công, khai thác nguồn lực tài sảnsẵn có gắn với huy động các nguồn lực của xã hội, tăng khả năng tự chủ của đơnvị gắn với việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hànhchính và có giải pháp để các bộ, ngành, địa phương thực sự chủ động, vào cuộctrong tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách đã được ban hành. Áp dụng đầu tưtheo hình thức đối tác công - tư trong xây dựng, quản lý, vận hành dự án trụ sởlàm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp.

Thứ ba, đẩy mạnh việc áp dụng hình thức đấu giá khigiao đất, cho thuê đất. Nghiên cứu, thí điểm phương án đấu giá quyền sử dụng đấtchưa giải phóng mặt bằng. Duy trì tỷ lệ thu tiền thuê đất như hiện nay (tỷ lệchung là 1%) để khuyến khích các tổ chức, cá nhân lựa chọn hình thức thuê đấttrả tiền hàng năm nhằm phát triển sản xuất, kinh doanh. Nghiên cứu, ban hànhchính sách điều tiết giá trị tăng thêm từ đất mà không phải do đầu tư của ngươìsử dụng đất. Sửa đổi các phương pháp xác định giá đất, cải cách thủ tục hànhchính, giao cơ quan quản lý thu thực hiện nhiệm vụ định giá đất nhằm rút ngắnthời gian xác định giá đất, kịp thời tính, thông báo cho tổ chức, cá nhân thựchiện các nghĩa vụ tài chính. Phấn đấu đạt số thu NSNN từ đất đai trong giai đoạntừ 2016-2020 khoảng 80.000 tỷ đồng/năm.

Tổ chức thực hiện tốt Nghịquyết số 112/2015/NQ-QH13 ngày 27/11/2015 của Quốc hội về tăng cường quản lý đấtđai có nguồn gốc từ nông trường, lâm trường quốc doanh do các công ty nông nghiệp,công ty lâm nghiệp, ban quản lý rừng và các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khácsử dụng. Thực hiện phương án cơ cấu lại các nông, lâm trường kinh doanh thua lỗ,còn nợ tiền thuê đất; trên cơ sở đó có quyết định thu hồi đất giao cho tổ chức,cá nhân khác có nhu cầu sử dụng đất để kinh doanh có hiệu quả hơn. Tăng cườngcông tác kiểm tra, đôn đốc đảm bảo thu đúng, thu đủ, thu kịp thời nghĩa vụ tàichính đất đai của tổ chức, cá nhân khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

Thứ tư, rà soát các quy hoạch, kế hoạch sử dụng, khaithác các nguồn tài nguyên nhằm lượng hóa, dự báo, đánh giá khả năng khai thácnguồn lực tài chính và phải cân đối với nguồn lực tài chính có thể bố trí được đểthực hiện. Hoàn thiện phương pháp xác định tài nguyên; cải cách thủ tục hànhchính, rút ngắn thời gian xác định giá để kịp thời thông báo, thu nộp các khoảnnghĩa vụ tài chính có liên quan vào NSNN. Đẩy mạnh áp dụng hình thức đấu giákhi cấp quyền khai thác tài nguyên.

Thứ năm, kiên quyết thực hiện di dời các cơ sở gây ô nhiễmmôi trường, cơ sở tập trung đông người và các cơ sở phải thực hiện di dời theoquy hoạch ra khỏi khu vực nội thành để có điều kiện khai thác, sử dụng có hiêụquả quỹ đất này cho phát triển kinh tế - xă hội. Các bộ, ngành, địa phương nêntrình cấp có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền danh mục các cơsở phải di dời và kế hoạch thực hiện di dời. Gắn trách nhiệm của người đứng đâùbộ, ngành, địa phương với việc thực hiện di dời. Nghiên cứu sửa đổi cơ chế khuyếnkhích thực hiện di dời để vừa đảm bảo thực hiện quy hoạch, vừa khai thác được tôíđa nguồn lực tài chính, phục vụ trực tiếp cho việc di dời, giải quyết hài hòa lơịích giữa đơn vị phải di dời, chính quyền địa phương tại vị trí cũ và vị trí mới.

Thứ sáu, thu hút mạnh và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốnđầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông theo hướng đẩy mạnh thựchiện xã hội hóa đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, mở rộng các phươngthức đầu tư; nâng cao chất lượng sử dụng vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầnggiao thông. Tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ kết cấu hạ tầng giaothông nhằm huy động vốn phát triển kết cấu hạ tầng giao thông (đường bộ, cảngbiển, cảng hàng không, đường sắt...) thông qua một số phương thức cho thuê quyềnkhai thác hoặc chuyển nhượng có thời hạn.

Thứ bảy, thực hiện xử lý tập trung đối với một số loại tàisản công như: Tài sản tại các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp, tài sản củacác dự án sử dụng vốn nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước.Cơ quan được giao nhiệm vụ xử lý tài sản tập trung có trách nhiệm tiếp nhận tàisản từ các cơ quan, tổ chức, đơn vị, thực hiện công tác bảo quản, lập phương ánxử lý tập trung theo định kỹ và tổ chức xử lý theo lô lớn nhằm nâng cao hiệu quảxử lý.

Thứ tám, tiếp tục thực hiện hiện đại hóa công tác quản lýtài sản công và nâng cấp cơ sở dữ liệu quốc gia về tài sản nhà nước, bảo đảm từngbước cơ sở dữ liệu quốc gia có đầy đủ thông tin về tài sản công theo Nghị quyếtsố 98/2015/NQ-QH13 ngày 10/11/2015 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội năm 2016. Đây là cơ sở quan trọng để xây dựng quy hoạch, kế hoạch và tổchức thực hiện khai thác tài sản công bền vững, có hiệu quả.

TS. TRẦN ĐỨC THẮNG, ThS. NGUYỄN TÂN THỊNH - Cục Quản lý công sản (Bộ Tài chính)

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ I tháng 5/2016