Khó khăn lớn nhất khi kiểm toán dự án ODA là sự khác biệt về cơ chế, chính sách

Khó khăn lớn nhất khi kiểm toán dự án ODA là sự khác biệt về cơ chế, chính sách.

Kết quả kiểm toán đã chỉ ra nhiều bất cập và hạn chế trong quá trình thực hiện dự án và một trong những bất cập quan trọng nhất chính là sự khác biệt giữa cơ chế, chính sách của Nhà nước Việt Nam và các quy định mang tính quốc tế của nhà tài trợ. Điều này đã khiến cho công tác kiểm toán của kiểm toán viên gặp không ít khó khăn.

Chính sách của dự án ODA có nhiều quy định khác với trong nước

Đối với công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án: Trên thực tế, các dự án ODA thường viện trợ không hoàn lại đối với gói thầu tư vấn lập dự án (lập FS). Trong phần lớn các dự án ODA, công tác tư vấn, khảo sát, lập dự án đều do nhà tài trợ chỉ định thực hiện. Tuy nhiên, hồ sơ do tư vấn lập thường sơ sài, chưa phù hợp với quy định về khảo sát lập dự án của Việt Nam. Thiết kế FS chỉ đại diện, chưa cụ thể (chỉ với mục đích xác định tổng mức đầu tư phục vụ công tác thương thảo về hiệp định vay vốn). Quá trình triển khai thiết kế kỹ thuật có khác biệt rất lớn so với thiết kế cơ sở trong FS, dẫn đến phải điều chỉnh nhiều trong quá trình thực hiện, làm phát sinh thời gian và tăng chi phí, tổng mức đầu tư, chẳng hạn: Dự án Cảng Lạch Huyện tăng thêm gần 14.000 tỷ đồng, tương đương 300%; Dự án Đường ô tô Tân Vũ - Lạch Huyện tăng thêm gần 3.700 tỷ đồng, tương đương 44%...

Bên cạnh đó, Hiệp định Vay vốn ODA, nhất là hiệp định áp dụng các điều kiện STEP thường bao gồm các điều khoản ràng buộc về “Thủ tục đấu thầu”, bắt buộc áp dụng “Sổ tay hướng dẫn mua sắm đấu thầu” do nhà tài trợ quy định. Trong đó, các điều khoản về “Quy định nước tham gia đấu thầu” và “Quy định về xuất xứ hàng hóa dịch vụ, tiêu chuẩn, công nghệ thi công, định mức, đơn giá, nguồn gốc xuất xứ của các sản phẩm và dịch vụ sử dụng cho dự án của nước cho vay” thường cao hơn nhiều so với mặt bằng chung tại Việt Nam.

Đối với công tác lựa chọn nhà thầu: Theo quy định tại Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn, đối với các dự án đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, nếu điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của pháp luật Việt Nam thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế.

Theo đó, Hiệp định vay vốn được ký giữa Chính phủ và nhà tài trợ có giá trị pháp lý cao ngang với giá trị pháp lý trong các luật của Việt Nam, trong đó luôn bao gồm điều khoản về thủ tục đấu thầu mà chủ đầu tư bắt buộc phải thực hiện. Thủ tục đấu thầu được quy định trong "Sổ tay hướng dẫn mua sắm đấu thầu" do nhà tài trợ ban hành có nhiều điểm khác biệt so với Luật Đấu thầu trong nước, như: giá trúng thầu không bắt buộc phải nhỏ hơn giá gói thầu được duyệt; số lượng các ứng thầu có thể nhỏ hơn 3; không yêu cầu xử lý tình huống như Luật Đấu thầu của Việt Nam...

Theo quy định của “Sổ tay hướng dẫn mua sắm đấu thầu”, nhà tài trợ có quyền tham gia sâu vào quá trình đấu thầu: từ phân chia gói thầu, phát hành hồ sơ mời thầu, đánh giá hồ sơ dự thầu cho đến phê duyệt kết quả đấu thầu... Tất cả các bước đều bắt buộc phải được sự chấp thuận của nhà tài trợ thông qua hình thức thư (email) không phản đối.

Những quy định khác biệt đó dẫn đến tình trạng: quy mô gói thầu quá lớn làm giảm số lượng các nhà thầu Việt Nam có đủ điều kiện tham gia dự thầu; quá trình lựa chọn nhà thầu vẫn được coi là hợp pháp dù chỉ có một ứng thầu tham gia dự thầu; giá trúng thầu có thể cao hơn rất lớn so với dự toán gói thầu nhưng vẫn được xem xét trúng thầu và trao hợp đồng; đơn giá bỏ thầu là đơn giá tổng hợp không có phân tích đơn giá chi tiết, gây khó khăn cho việc đánh giá tính hợp lý của đơn giá. Trong nhiều trường hợp, chủ đầu tư phải xin ý kiến của Thủ tướng Chính phủ để xử lý tình huống trong đấu thầu, kéo dài thời gian xét thầu, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.

Đối với công tác đàm phán, ký kết hợp đồng thi công xây lắp: Các hợp đồng xây lắp đều được áp dụng mẫu theo quy định của Hợp đồng FIDIC (Hiệp hội quốc tế Các kỹ sư tư vấn). Tất cả mọi quyền, nghĩa vụ của mỗi bên cũng như cách thức quản lý chi phí, chất lượng, tiến độ... có sự khác biệt với các dự án trong nước. Đặc biệt, các điều khoản về trượt giá, tỷ giá thanh toán, khiếu nại... chưa được quan tâm đúng mức, cho nên, trong quá trình thực hiện thường gây thiệt hại cho chủ đầu tư.

Kiểm toán viên cần hiểu sâu về các chính sách của dự án ODA

Từ những vấn đề nêu trên, chúng ta có thể thấy rõ, các bất cập cơ bản trong công tác quản lý dự án ODA phần lớn là do cơ chế, chính sách của Nhà nước và nhà tài trợ áp dụng có nhiều sự khác biệt lớn (như: chỉ định tư vấn lập dự án, yêu cầu áp dụng các tiêu chuẩn xây dựng của nước tài trợ, phân chia gói thầu tạo thuận lợi cho nhà thầu nước ngoài…). Ngoài ra, có một phần lỗi mang tính chủ quan do phía chủ đầu tư thực hiện trong quá trình thương thảo, ký kết hợp đồng về chỉ số bù giá, tỷ giá thanh toán… Để việc sử dụng nguồn vốn ODA đạt hiệu quả như mong muốn, các cơ chế, chính sách liên quan đến lĩnh vực này cần được hoàn thiện một cách toàn diện và đồng bộ.

Với trách nhiệm của KTNN, các cuộc kiểm toán dự án ODA cần phải được nâng cao chất lượng bằng một số giải pháp chủ yếu sau:
Tăng cường công tác đào tạo tính chuyên nghiệp, trình độ và kỹ năng thông qua các khóa đào tạo, hội thảo, tọa đàm, tập huấn (giới thiệu hợp đồng (FIDIC)) về các dự án ODA đối với đội ngũ kiểm toán viên nhà nước, nhất là các đơn vị thực hiện kiểm toán dự án ODA. Kiểm toán viên cần sự tự giác học tập, nghiên cứu, nâng cao trình độ tiếng Anh, hiểu biết rõ, sâu hơn về các văn bản quy phạm hiện hành đối với các dự án ODA, nhằm đáp ứng đủ năng lực làm việc tốt trên các hồ sơ, tài liệu bằng tiếng Anh.

KTNN cần lựa chọn nhân lực có trình độ tiếng Anh, có chuyên môn tốt, có kinh nghiệm, hiểu biết về dự án ODA thực hiện việc khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán nhằm đánh giá rõ hệ thống kiểm soát nội bộ, rủi ro kiểm toán, qua đó xác định đúng trọng tâm kiểm toán phù hợp, tránh dàn trải nguồn lực vào thực hiện các nội dung rủi ro thấp. Thực hiện tốt công tác quán triệt nội dung, trọng tâm, phương pháp kiểm toán trong các buổi họp đoàn kiểm toán trước khi triển khai và tổng kết, rút kinh nghiệm về kết quả kiểm toán sau khi kết thúc kiểm toán. Trong quá trình lãnh đạo, chỉ đạo, các kiểm toán trưởng, trưởng đoàn kiểm toán, tổ trưởng tổ kiểm toán phải sâu sát, xử lý theo hướng quyết liệt kịp thời; thường xuyên trao đổi, thảo luận, phản biện trong tổ, đoàn kiểm toán để phát hiện các sai sót và có kiến nghị phù hợp.

Bên cạnh đó, KTNN cũng cần đẩy mạnh ứng dụng các phần mềm hỗ trợ tính toán, quản lý tiến độ… trong công tác kiểm toán.

Trần Đình Chiến