Làm thế nào để bảo đảm chuyển dịch đất đai hiệu quả?

Tình trạng khiếu nại, khiếu kiện ở mức cao

Để đầu tư phát triển, chúng ta buộc phải thực hiện chuyển dịch đất đai từ việc sử dụng đất hiệu quả chưa cao sang việc sử dụng đất hiệu quả cao hơn. Chuyển dịch đất đai là một việc rất khó khăn vì phải động đến việc lấy đất từ người đang sử dụng thiếu hiệu quả sang người sử dụng đạt hiệu quả cao hơn.

Từ đó, có thể thấy chuyển dịch đất đai luôn luôn xảy ra mâu thuẫn về lợi ích liên quan đến đất đai. Từ lý thuyết và thực tiễn, có thể thấy người được đất phải sử dụng đất đạt hiệu quả cao hơn và có nghĩa vụ chia sẻ lợi ích với những người mất đất.

Như vậy, cần phân biệt 2 trường hợp, một là chuyển dịch đất đai không sinh lợi, khi đó người mất đất chỉ cần được bồi thường ngang với giá trị thị trường; hai là chuyển dịch đất đai có sinh lợi, khi đó người mất đất ngoài việc được bồi thường về đất theo giá trị còn được nhận thêm các giá trị từ chia sẻ lợi ích do đất đai được sử dụng đạt hiệu quả cao hơn.

Có thể thấy chuyển dịch đất đai luôn luôn xảy ra mâu thuẫn về lợi ích liên quan đến đất đai.

Chuyển dịch đất đai không sinh lợi là chuyển dịch đất đai để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng không vì mục tiêu lợi nhuận. Chuyển dịch đất đai sinh lợi là chuyển dịch đất đai cho người sử dụng mới vì mục tiêu lợi nhuận.

Thông thường, người bị mất đất hay khiếu nại, khiếu kiện đối với việc Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích không sinh lợi, mà chỉ chỉ tập trung vào các trường hợp Nhà nước thu hồi đất đất để sử dụng vào mục đích sinh lợi vì trên thực tế những người đang sử dụng đất thấy rất rõ rằng mình được bồi thường quá ít so với lợi ích giá trị đất đai mang lại quá lớn cho những người được đất.

Đối với chuyển dịch đất đai bắt buộc, hệ quả tiêu cực là sự xung đột lợi ích dẫn đến tình trạng khiếu nại, khiếu kiện ở mức độ cao (luôn chiếm tới 70% tổng lượng khiếu nại, khiếu kiện của dân), đông người, phức tạp.

Ngược lại, chuyển dịch đất đai tự nguyện đạt được đồng thuận nên không có xung đột lợi ích, nhưng nhà đầu tư không bao giờ có thể thương thảo thành công với 100% những người đang sử dụng đất để có đất đất cho dự án đầu tư. Thương thảo thường được khoảng 70% là những người còn lại đòi giá đất mà nhà đầu tư không thể chấp nhận.

Thực trạng này làm cho các nhà đầu tư như không muốn thực hiện cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, luôn tìm cách chuyển sang để được áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc.

Đổi mới căn bản về cơ chế chuyển dịch đất đai vì mục đích sinh lợi

Cùng với lịch sử phát triển đất nước, công tác quản lý đất đai cũng dần được hoàn thiện. Nội dung cơ bản của công tác quản lý đất đai được thể hiện trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống văn bản này cũng dần được hoàn thiện, từ chỗ chỉ là những văn bản dưới luật, có cả những văn bản chỉ quy định tạm thời đến chỗ Nhà nước ban hành Luật Đất đai 1987, rồi đến Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 và đến nay là Luật Đất đai 2013.

Cho đến nay, việc chuyển dịch đất đai tại Việt Nam vẫn thực hiện theo hai phương thức mang tính cực đoan, hoặc là chuyển dịch đất đai bắt buộc trong thị trường sơ cấp về quyền sử dụng đất dựa trên cơ chế Nhà nước thu hồi đất, hoặc là chuyển dịch đất đai tự nguyện dựa trên thỏa thuận giữa người đang sử dụng đất và người có nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư dựa trên nguyên tắc thị trường.

Luật Đất đai 2003 thiên về áp dụng cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện, nhưng Luật Đất đai 2013 lại thiên về vận hành chủ yếu cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc. Các Luật Đất đai đều không quan tâm tới các cơ chế chia sẻ lợi ích hợp lý của người được đất cho những người mất đất.

Tại nhiều nước phát triển và đang phát triển, người ta chỉ sử dụng và cũng rất hạn chế sử dụng cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc, thường chỉ áp dụng trong trường hợp không sinh lợi và thật cần thiết.

Mặt khác, cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện cũng chỉ áp dụng trong trường hợp sinh lợi mà không liên quan đến lợi ích quốc gia, chỉ liên quan đến lợi ích riêng của nhà đầu tư.

Tại nhiều nước đang phát triển, việc chuyển dịch đất đai sinh lợi có liên quan đến lợi ích quốc gia được thực hiện theo một cơ chế "trung dung", không hẳn bắt buộc, không hẳn tự nguyện. Đó là cơ chế đồng thuận với phương án chuyển dịch đất đai theo đa số cộng đồng những người đang sử dụng đất. Đạt được khoảng 70% ý kiến cộng đồng thì phương án chuyển dịch đất đai được quyết định và thiểu số ý kiến không đồng thuận phải chấp hành.

Phương án chuyển dịch đất đai cần phải quan tâm tới nguyên tắc chia sẻ lợi ích của người được đất vì việc sử dụng đất đạt hiệu quả cao hơn nhiều so với cách sử dụng đất trước của những người đang sử dụng đất. Một phần lợi ích từ dự án đầu tư phải được chia sẻ với cộng đồng dân cư mất đất tại địa phương.

Cơ chế chia sẻ lợi ích cần được quan tâm đặc biệt trong các trường hợp sử dụng đất vào mục đích khai thác tài nguyên thiên nhiên như đầu tư vào các dự án thủy điện hay các dự án khai khoáng. Lợi ích từ dự án đầu tư phải được chia sẻ để phát triển địa phương cũng như giải quyết việc hỗ trợ chợ về sinh kế cho những người đã mất đất.

Như vậy, pháp luật về đất đai cần có những đổi mới căn bản về cơ chế chuyển dịch đất đai phục vụ mục đích sinh lợi, cụ thể bao gồm các nội dung sau:

Các dự án cần đất vì mục tiêu sinh lợi phải được cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước phê duyệt dựa trên phân tích chi phí - lợi ích (Cost - Benefit Analysis - CBA) về kinh tế gắn với cam kết chia sẻ lợi ích, đánh giá tác động xã hội và đánh giá tác động môi trường.

Tạo lập khung pháp luật cho cơ chế chuyển dịch đất đai dựa trên đồng thuận cộng đồng theo đa số đối với phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư gắn với nguyên tắc chia sẻ lợi ích sẽ được thực hiện. Chuyển dịch đất đai có thể áp dụng không chỉ chuyển hoàn toàn quyền sử dụng đất (chuyển nhượng) mà có thể áp dụng cả phương thức thuê đất, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

Áp dụng 2 đề xuất đổi mới như trên sẽ phát huy được mọi ưu điểm và khắc phục được mọi nhược điểm của cả chuyển dịch đất đai bắt buộc và tự nguyện.

GS Đặng Hùng Võ, Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường