Mối quan hệ công - tư trong phát triển giáo dục - đào tạo

Xu hướng kết hợp các yếu tố công và yếu tố tư trong giáo dục đào tạo đang ngày càng phát triển trong bối cảnh quan hệ đối tác –hợp tác công - tư ( public - private partnership ) trong phát triển kinh tế và các lĩnh vực khác đang là một xu thế được đẩy mạnh. Từ những đặc điểm bản chất của giáo dục đào tạo, của hàng hóa dịch vụ (HHDV) giáo dục đào tạo, của quá trình giáo dục đào tạo thấy rõ mối quan hệ công - tư trong giáo dục đào tạo được thể hiện ở những điểm chủ yếu sau:

1. Trước hết thể hiện ở trong bản chất giáo dục đào tạo chứa đựng cả lợi ích công cộng và lợi ích cá nhân.

Đây là sự thống nhất có tính biện chứng, tuy mối tương quan giữa lợi ích công cộng và lợi ích cá nhân có khác nhau ở các cấp học, bậc học (như đã phân tích ở các phần trên), nhưng không thể có mặt lợi ích này mà loại bỏ mặt lợi ích kia.

Đồng thời HHDV giáo dục đào tạo không phải là HHDV công cộng hoàn hảo (như quốc phòng, an ninh, y tế công cộng, ...) và cũng không phải là HHDV cá nhân hoàn hảo, mà là HHDV công cộng không hoàn hảo.

Do đó quá trình sản xuất, cung ứng và tiêu dùng HHDV giáo dục đào tạo luôn đòi hỏi sự kết hợp hợp lý lợi ích công cộng và lợi ích cá nhân ở các cấp, bậc, loại hình đào tạo. Có như vậy mới đảm bảo cho quá trình giáo dục đào tạo đạt được mục tiêu giáo dục đào tạo, hiệu quả về mặt kinh tế và công bằng, bình đẳng về mặt xã hội, phù hợp với trình độ phát triển và điều kiện cụ thể.

2. Trong hệ thống giáo dục đào tạo quốc gia thống nhất, sự tồn tại và phát triển của cả phân hệ cơ sở giáo dục đào tạo công lập và phân hệ cơ sở giáo dục đào tạo ngoài công lập (tư nhân) là một đòi hỏi khách quan, tạo nên sự cạnh tranh về bản chất giáo dục không mang tính chất đối kháng, mà ngược lại góp phần nâng cao hiệu quả và chất lượng giáo dục đào tạo. Các cơ sở ngoài công lập (tư nhân) thường chiếm ưu thế ở những phân khúc giáo dục đào tạo đáp ứng với đòi hỏi của cơ chế thị trường.

Hệ thống giáo dục đào tạo gồm cả các cơ sở giáo dục đào tạo công lập và các cơ sở giáo dục đào tạo ngoài công lập sẽ có sự năng động hơn, hiệu quả hơn trong việc đáp ứng nhu cầu học tập đa dạng, đa tầng, luôn thay đổi của mỗi cá nhân và của toàn xã hội.

Điều quan trọng là sự quản lý của Nhà nước phải đảm bảo cơ sở giáo dục đào tạo công lập và ngoài công lập đều phải hướng vào thực hiện các mục tiêu chung về giáo dục đào tạo mà nhà nước và xã hội đòi hỏi.

3. Tác động tổng hợp các nguồn lực công và nguồn lực tư cho phát triển giáo dục đào tạo.

Có thể nói rằng sản phẩm giáo dục đào tạo là kết quả tổng hợp của các nguồn lực công, nguồn lực tư, của Nhà nước, của người học (gia đình) và của cả xã hội; kết quả tổng hợp không chỉ về mặt kinh tế, nguồn lực vật chất mà cả về nguồn lực tinh thần, văn hóa, đạo đức.

Điều này được thể hiện ngay trong các cơ sở giáo dục đào tạo công lập, dù nhà nước có đảm nhận hoàn toàn chi phí hữu hình cho cơ sở giáo dục đào tạo và miễn học phí cho người học, thì phần chi phí hữu hình và chi phí vô hình của người học, vẫn còn rất lớn; chưa kể xã hội hỗ trợ nhiều nguồn lực cho trường công qua tài trợ, góp phần xây dựng cơ sở vật chất, cấp học bổng cho học sinh, người học, đóng học phí... Hơn nữa kết quả học tập, giáo dục đào tạo còn phụ thuộc không kém phần quyết định vào môi trường gia đình, môi trường xã hội, phần nhiều nằm ngoài khả năng chi phối của cơ sở giáo dục đào tạo. Đối với hệ thống các cơ sở giáo dục đào tạo ngoài công lập, sản phẩm giáo dục đào tạo cũng không phải là kết quả chỉ của nguồn lực ngoài nhà nước, nguồn lực tư của cơ sở giáo dục đào tạo.

Ở các nước, Nhà nước thường có các chính sách ưu đãi, hỗ trợ cho các cơ sở giáo dục đào tạo của các tổ chức ngoài nhà nước, của tư nhân, nhất là các cơ sở hoạt động không vì lợi nhuận, như về đất đai, thuế, tín dụng ưu đãi; chính sách miễn giảm thuế cho những người, những đơn vị tài trợ cho giáo dục đào tạo; chính sách hỗ trợ cho người học ở những cơ sở ngoài công lập.... Đồng thời cả các cơ sở giáo dục đào tạo công lập và ngoài công lập đều phải hướng tới đảm bảo mục tiêu chung về giáo dục đào tạo mà Nhà nước và xã hội yêu cầu.

4. Kết hợp phương thức giáo dục công và phương thức giáo dục tư.

Có thể nói sản phẩm của giáo dục đào tạo cũng là kết quả tổng hợp phương thức giáo dục công và phương thức giáo dục tư, của giáo dục nhà trường, gia đình, xã hội và sự tự giáo dục của mỗi người học. Giáo dục trong nhà trường, nhất là trường truyền thống thường hướng tới cung cấp những "chuẩn" chung cho số đông người học.

Nhưng năng lực, nhu cầu, thiên hướng của mỗi người học lại không giống nhau; xã hội càng phát triển thì nhu cầu đó càng đa dạng. Vì vậy giữa việc giáo dục theo những chuẩn chung và giáo dục đáp ứng nhu cầu "cá thể hóa" có sự thống nhất - mâu thuẫn biện chứng của quá trình phát triển giáo dục đào tạo.

Chính vì vậy các cơ sở giáo dục đào tạo hiện đại, phương thức giáo dục hiện đại, mô hình giáo dục hiện đại có xu hướng “cá thể hóa nhiều hơn” nhằm đáp ứng nhu cầu học tập của các đối tượng cụ thể, theo những nội dung cụ thể, mục tiêu cụ thể. Đồng thời gắn liền với quá trình tự học, tự giáo dục liên tục của mỗi người.

5. Kết hợp giữa công và tư trong vận hành cơ sở giáo dục đào tạo

Có những quan điểm cho rằng "trường công là trường công, trường tư là trường tư", không nên kết hợp hai cơ chế đó với nhau. Song xét cả về lý luận và thực tiễn sự kết hợp công - tư (public - private partnership) trong vận hành một cơ sở giáo dục đào tạo phản ảnh sự đa dạng các mô hình nhà trường trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, trong việc lựa chọn mô hình nào có hiệu quả nhất, chất lượng nhất, kết hợp được ưu thế của cả công và tư. Nếu xét sự hoạt động của một cơ sở giáo dục đào tạo qua sự kết hợp của hai yếu tố chủ yếu: nguồn tài trợ (kinh phí) và tổ chức vận hành (quản trị nhà trường) có thể có 4 sự kết hợp sau:

. Tài trợ nhà nước (công) cao với vận hành công cao

(tức tài trợ tư thấp với vận hành tư thấp)

. Tài trợ nhà nước (công) cao với vận hành công thấp

(tức tài trợ tư thấp với vạn hành tư cao)

. Tài trợ nhà nước (công) thấp với vận hành công cao

(tức tài trợ tư cao với vận hành tư thấp)

. Tài trợ nhà nước (công) thấp với vận hành công thấp

(tức tài trợ tư cao với vận hành tư cao)

Trong các mô hình đó, nếu cơ sở được nhà nước tài trợ cao (tài trợ công) thì tài trợ tư thấp và ngược lại; nếu vận hành công cao (tức Nhà nước trực tiếp quản lý vận hành nhà trường theo cơ chế kế hoạch tập trung quan liêu) thì vận hành tư thấp (tức yếu tố cơ chế tự chủ, cơ chế tư nhân quản lý vận hành nhà trường ít) và ngược lại. Xét một cách khái quát sẽ tồn tại các mô hình chủ yếu: tài chính công - vận hành công; tài chính công - vận hành tư; tài chính tư - vận hành công; tài chính tư - vận hành tư (tuy rằng trên thực tế có sự đan xen, kết hợp ở những mức độ khác nhau về vận hành công - vận hành tư và tài chính công - tài chính tư).

Dựa vào cơ sở dữ liệu PISA (Programme for International Student Assessment) của tổ chức OECD về kết quả đánh giá thành tích học tập của học sinh phổ thông ở 32 nước phát triển và đang nổi lên trên thế giới về toán học (72.493 học sinh), về đọc (130.242 học sinh), về khoa học (72.388 học sinh) Woessmann[1] đã xem xét tương quan thành tích học tập đó với tỷ lệ cấp tài chính của nhà nước và tỷ lệ vận hành giáo dục của Nhà nước (cũng có nghĩa là với tỷ lệ cấp tài chính của tư và tỷ lệ vận hành giáo dục tư) và đã đưa ra những kết quả rất đáng chú ý, như mô tả ở hình H1.

H1: Thành tích về toán của học sinh (các kết quả về đọc và khoa học cũng có tương quan tương tự).

Trong đó: Trục X: Nhà nước vận hành.

Trục Y: Nhà nước tài trợ.

Trục Z: thành tích học tập.

Trên hình H1, nếu coi thành tích học tập ở mô hình tài trợ tư - vận hành công (tài trợ công thấp - vận hành công cao) làm chuẩn so sánh (0.0 điểm), thì thành tích học tập ở mô hình tài trợ tư cao - vận hành tư cao có thành tích là 36.7 điểm, tương đương với thành tích 36.6 điểm của mô hình tài trợ công cao - vận hành công cao. Còn thành tích học tập cao nhất thuộc về mô hình tài trợ công cao - vận hành tư cao đạt 74.6 điểm. Các tác giả cũng đã phân tích sự ảnh hưởng của vận hành công với các hình thức tài trợ (a) và sự ảnh hưởng của tài trợ công đối với các hình thức vận hành (b). Sự ảnh hưởng này được mô tả ở hình H.2.

Hình 2. Sự ảnh hưởng của vận hành công và tài trợ công

(a) Ảnh hưởng của vận hành công phụ thuộc vào loại hình tài trợ

(b) Ảnh hưởng của tài trợ công phụ thuộc vào loại hình vận hành

Trên hình (a) H.2 thấy rõ vận hành công có ảnh hưởng tiêu cực không đáng kể (Slightly) trong các trường có tài trợ công thấp, nhưng ảnh hưởng tiêu cực tăng lên khi tài trợ công tăng lên. Trong khi đó hình (b) H.2 cho thấy ảnh hưởng tích cực cao của tài trợ công đối với các trường vận hành tư, nhưng ảnh hưởng tích cực này giảm tới gần bằng (0) đối với trường vận hành công.

Từ những kết quả nghiên cứu - phân tích đã đưa ra những nhận xét quan trọng sau:

Một là, hai dạng kết hợp công tư là tài trợ công với vận hành tư và vận hành công với tài trợ tư cho những kết quả trái ngược hoàn toàn so với hệ thống hoàn toàn là công hoặc chủ yếu là tư.

Hai là, vận hành công nói chung hiệu quả thấp, ảnh hưởng tiêu cực đối với thành tích học tập. Trong khi tài trợ công lại có ảnh hưởng tích cực đến kết quả học tập. Điều đó cho thấy hệ thống trường được xây dựng trên cơ sở kết hợp công - tư theo hướng Nhà nước hỗ trợ tài chính cho các trường kết hợp với vận hành tư sẽ là hệ thống có hiệu quả nhất. Tức là khi đó có sự kết hợp có hiệu quả nhất tác động tích cực của tài trợ công với tác động tích cực của vận hành tư. Điều đó cho thấy vai trò đặc biệt của tài trợ công cấp cho người học - trong đó có những gia đình thu nhập thấp - được lựa chọn trường vận hành tư.

Ba là, hệ thống được tài trợ tư cao nhưng vận hành trong cơ chế công sẽ kém hiệu quả hơn hệ thống cả tài trợ và vận hành đều công hoặc hệ thống cả tài trợ và vận hành đều tư.

Tuy nhiên những kết quả nghiên cứu này chưa đề cập đến nhiều phương diện khác (trong việc kết hợp công - tư) như hiệu quả kinh tế, tính bình đẳng và công bằng xã hội, sự kết hợp công - tư có thể khác nhau phụ thuộc vào cấp, bậc học, vào mức độ tự chủ của các trường (cấp phổ thông có thể khác với đào tạo nghề nghiệp, đào tạo đại học), vào điều kiện và chính sách của mỗi nước.

Giáo dục đại học (và giáo dục nghề nghiệp nói chung) có tính công cộng thấp hơn và tính cá nhân cao hơn so với giáo dục phổ thông. Do đó giáo dục đại học đòi hỏi tính tự do học thuật và cơ chế tự chủ cao hơn so với giáo dục phổ thông. Chính vì vậy tác động của cơ chế vận hành và tài trợ tài chính theo hướng đảm bảo tính tự chủ cao có ảnh hưởng tích cực mạnh hơn.

Trên thế giới đã và đang diễn ra cả 2 quá trình: nhà nước trao quyền tự chủ cao cho các trường công lập (kể cả về mặt thực hiện nhiệm vụ chuyên môn; tổ chức biên chế, nhân sự, tài chính); bên cạnh tài trợ của Nhà nước, trường được tự chủ huy động các nguồn lực tư. Việc thực hiện cơ chế tự chủ như vậy thực chất là sự kết hợp giữa tài trợ công với tài trợ tư và hướng theo cơ chế vận hành tư. Đó là hướng kết hợp công - tư có hiệu quả. Đồng thời nhà nước cũng có các chính sách ưu đãi, hỗ trợ cho các trường tư, cho người học ở trường tư. Đó là sự kết hợp tài trợ công và vận hành tư. Những kết quả nghiên cứu cũng cho thấy tỷ lệ tư nhân tham gia vào cấp tài chính tăng làm cho hiệu quả và thành tích giáo dục bậc cao tăng, nhất là ở các trường tư. Điều đó được phản ảnh ở một mức độ nào đó ở mối quan hệ giữa cấp tài chính tư và số trường đại học hàng đầu trên thế giới nêu ở bảng B.1.

Bảng B.1.

Nguồn: G.Psacharopoulos, "Public versus Private University System", CESifo DICE Report 4/2004

Rõ ràng sự kết hợp công - tư trong tài trợ nguồn lực và trong có chế vận hành là một đòi hỏi và thực tế khách quan, làm cho hệ thống giáo dục năng động hơn, hiệu quả hơn. Vấn đề là phải kết hợp được một cách hợp lý, có hiệu quả các mặt tích cực giữa tài trợ và vận hành của cơ chế công và cơ chế tư trong mỗi loại hình và cấp bậc đào tạo.

PGS.TS. TRẦN QUỐC TOẢN