Nghị quyết mới cho TP.HCM: Tiếp cận mở từ nhiều vùng miền trên cả nước

Theo Hiến pháp 2013, Quốc hội có thẩm quyền làm luật, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của bộ máy nhà nước. Còn theo Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật, có sự phân biệt rất rõ giữa luật và nghị quyết do Quốc hội ban hành.

Nghị quyết có thay thế được luật?

Như vậy có thể hiểu nghị quyết được đề cập xuất phát từ thẩm quyền của Quốc hội về “quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” và trong trường hợp này, quyết định đó được thể hiện dưới hình thức nghị quyết. Tuy nhiên, mục đích và phạm vi điều chỉnh của nghị quyết cũng có giới hạn.

Liên quan đến các vấn đề của TP.HCM, thẩm quyền của Quốc hội sẽ là quyết định việc thực hiện thí điểm một số chính sách mới trong khi chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành.

Nói như thế thì sẽ có người hỏi tiếp rằng vậy giữa chính sách và luật khác nhau thế nào? Thông thường đó là hai phạm trù khác nhau. Luật là khung khổ chung ví như cơ sở hạ tầng, xác lập quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong mối quan hệ giữa chúng với nhau, trong khi chính sách là thái độ ứng xử, là giải pháp trong các tình huống cụ thể để hành động trên cái nền tảng là khung khổ luật pháp.

Ví dụ đơn giản như sau: luật là con đường ta đi, nó được thiết kế cho trọng tải phương tiện giao thông nào và với tốc độ bao nhiêu, còn chính sách sẽ là cho những ai đi vào con đường đó, hàm ý cả đi đâu, cho mục đích gì hay bao gồm cả đi bao xa thì có trạm nghỉ...

LS. Nguyễn Tiến Lập. Ảnh: CTV

Phân biệt theo lý thuyết là thế nhưng trên thực tế, trong luật cũng có những nội hàm chính sách nhất định, chưa nói đến trong trường hợp của nước ta, việc lấn sân của chính sách còn xa rộng hơn đến mức có chuyên gia luật nước ngoài thốt lên: “Tôi thấy luật của các bạn toàn chính sách cả”. Hậu quả là cứ mỗi khi chính sách thay đổi (mà điều này là đương nhiên bởi chính sách phải thuận theo sự thay đổi của điều kiện và nhu cầu thực tế), luật lại phải thay đổi theo, dẫn đến khá nhiều hệ lụy cho cả cơ quan nhà nước và người dân.

Trở lại câu chuyện chính sách mới đối với TP.HCM. Hiển nhiên, nghị quyết của Quốc hội về các chính sách này sẽ không thể thay thế cho luật được mà xét từ góc độ thể chế, nó chỉ có thể nhằm vào xử lý hai vấn đề sau:

- Thứ nhất, các nội dung có tính chính sách trong các luật hiện hành đã lỗi thời, ít nhất so với các điều kiện và nhu cầu thực tế của TP.HCM, gây nên rào cản cho sự phát triển của thành phố.

- Thứ hai, vì đề cập đến chính sách, nó chỉ có thể xử lý các mối quan hệ giữa chính quyền với người dân và giữa các cơ quan trong nội bộ các cấp chính quyền, tức theo ngôn ngữ pháp luật là quan hệ hành chính của luật công. Cụ thể như các vấn đề liên quan đến cơ chế giao đất, cho thuê đất, xác định giá đất, quy hoạch, cấp giấy phép đầu tư và xây dựng, các biện pháp hỗ trợ từ ngân sách nhà nước cho doanh nghiệp và người dân... Hay cơ chế phân cấp và phân quyền ở cấp thành phố và giữa thành phố và trung ương.

Nếu các chính sách mới nhằm tháo gỡ các rào cản hành chính và tạo thuận lợi cho phát triển thì tại sao chỉ TP.HCM được hưởng lợi mà không phải các địa phương khác có cùng điều kiện và các vấn đề tương tự đặt ra?

Vậy, nếu để góp ý vào việc ban hành nghị quyết này thì cá nhân tôi như một luật sư và chuyên gia pháp luật quan tâm đến vấn đề gì?

Trước hết, tôi cho rằng một nghị quyết như vậy rất cần thiết trong bối cảnh hiện nay khi nhu cầu hoạt động và phát triển của TP.HCM đang đặt ra rất nhiều bài toán cấp bách mà không thể giải được do các rào cản đến từ quy định pháp luật hiện hành, vốn vừa thiếu, vừa không rõ ràng và quan trọng hơn là có nhiều nội dung đã lỗi thời nhưng chưa được sửa đổi và hoàn chỉnh ngay được. Tuy nhiên, bởi chính sách luôn luôn có sự khác biệt và tính hạn chế của nó so với khung pháp luật, do đó khi ban hành nghị quyết này, nhà làm luật là cơ quan soạn thảo và các Đại biểu Quốc hội cần tính toán, cân nhắc các vấn đề từ góc độ lợi ích của các chủ thể thi hành và hưởng lợi:

- Một là, cần có đánh giá tác động của các chính sách mới được thể hiện trong dự thảo Nghị quyết về các khía cạnh kinh tế, xã hội, môi trường và pháp luật theo đúng yêu cầu của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật. Để bảo đảm tính khách quan, đó nên là sự đánh giá độc lập hơn là tự đánh giá của cơ quan soạn thảo và kết quả đánh giá cần được trình lên Quốc hội kèm theo dự thảo Nghị quyết.

- Hai là, cần nêu rõ các chính sách mới này sẽ được áp dụng thí điểm bao lâu, sau đó sẽ tổng kết để dừng, thực hiện tiếp hay chuyển đổi thành luật. Nếu không xác định được khung thời gian này, tôi e rằng sẽ rất khó để tạo cho các bên thực thi và hưởng lợi có cả không gian, điều kiện, quyền và tâm lý chủ động trong việc xây dựng các chương trình, kế hoạch hành động có mục tiêu của mình.

Cuối cùng, tôi cho rằng khi ban hành các chính sách thí điểm nói chung và nghị quyết này nói riêng, cần có thêm quan điểm và cách tiếp cận mở từ tầm nhìn vùng miền, quốc gia. Bởi nếu các chính sách mới nhằm tháo gỡ các rào cản hành chính và tạo thuận lợi cho phát triển thì tại sao chỉ TP.HCM được hưởng lợi mà không phải các địa phương khác có cùng điều kiện và các vấn đề tương tự đặt ra?

Ngoài ra, bởi phát triển luôn luôn là một quá trình tự nhiên, có tính liên thông và liên kết đa chiều và đa ngành, đa vùng và lĩnh vực, nó không bó hẹp vào các ranh giới địa lý hành chính, chưa nói tới sự bảo đảm nguyên lý ứng xử công bằng vốn là trụ cột của tính đoàn kết, sự thống nhất và trật tự ổn định của quốc gia.

Nhu cầu hoạt động và phát triển của TP.HCM đang đặt ra rất nhiều bài toán cấp bách mà không thể giải được do các rào cản đến từ quy định pháp luật hiện hành, vốn vừa thiếu, vừa không rõ ràng và quan trọng hơn là có nhiều nội dung đã lỗi thời nhưng chưa được sửa đổi và hoàn chỉnh ngay được. Ảnh minh họa: Zing

Quyền tự chủ: phải do chính địa phương xác định

Về nguyên lý, phát triển quốc gia và phát triển địa phương là hai phạm trù khác nhau, không chỉ về lượng mà còn về chất. Chẳng hạn, không nhất thiết địa phương nào cũng giàu có thì có nghĩa cả quốc gia sẽ giàu và mạnh. Tại sao? Bởi câu hỏi là ai sở hữu và quản lý sự giàu có hay sức mạnh ấy? Tức cụ thể là trung ương hay địa phương?

Thế nên một trong những điều khó nhất trong quản trị quốc gia chính là xử lý mối quan hệ giữa chính quyền trung ương hay quốc gia và chính quyền địa phương. Tức hướng tới sự hài hòa và cùng có lợi, cùng phát triển. Bởi trong một nhà nước theo mô hình tập trung thì chính quyền trung ương có quyền tối cao, do đó dễ có xu hướng làm suy yếu các quyền tự chủ của địa phương.

Nếu khung khổ thể chế và pháp luật như cái áo đã chật thì việc “báo động” phải đến từ chính người mặc nó.

Đặc biệt khi một ranh giới hợp lý bị vượt qua thì nó sẽ tác động tiêu cực, gây cản trở cho phát triển, xét theo nguyên lý được thừa nhận chung rằng “phát triển chính là tự do”. Đương nhiên, tự do cục bộ cũng luôn đi kèm với trách nhiệm, không chỉ là không làm tổn hại các lợi ích tổng thể mà còn phải đóng góp vào lợi ích chung.

Vấn đề quyền tự chủ của các địa phương, theo tôi phải do chính các địa phương xác định. Ý tôi muốn nói là các ranh giới và lĩnh vực, để từ đó nêu các đề xuất và yêu cầu cụ thể trong hiệp thương với chính quyền trung ương.

Trong bối cảnh nước ta, luật pháp được Quốc hội và Chính phủ thống nhất ban hành, nó tạo nên cả nền tảng và khung khổ về thể chế. Trên cơ sở đó, chính quyền địa phương căn cứ vào các quyền hiến định lẫn đặc thù địa chính trị - xã hội và địa kinh tế của mình để đề xuất và yêu cầu. Nếu khung khổ thể chế và pháp luật như cái áo đã chật thì việc “báo động” phải đến từ chính người mặc nó. Theo nhận thức của tôi, xác lập quyền tự chủ của địa phương sẽ rất khó là một quá trình từ trên xuống mà phải chủ động từ dưới lên.

LS. Nguyễn Tiến Lập (thành viên cấp cao của Văn phòng Luật sư NH Quang & Cộng sự, trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam)